无工作单位，也能开户缴存住房公积金？专家：完善立法将灵活就业群体纳入住房公积金制度覆盖范围

转自：法治日报

商业贷款转成住房公积金贷款后，还款金额总共节省近两万元。这是甘肃省平凉市的曹明(化名)真切感受到的实惠。

这种实惠，来自曹明在2025年4月以灵活就业人员身份在当地开户缴存公积金——平凉市成为全国灵活就业人员参加住房公积金制度第三批试点城市之一。

自2021年1月，根据住房城乡建设部批复，广东省深圳市等成为全国首批六个开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作的城市以来，我国正在稳步扩大灵活就业人员参加住房公积金制度试点范围。根据《全国住房公积金2024年年度报告》，截至2024年年末，36个试点城市累计超过100万名灵活就业人员缴存住房公积金，其中24万人已使用住房公积金租房或购房。

灵活就业人员该如何缴存、提取和使用住房公积金？如何让住房公积金制度惠及更多灵活就业人员？如何完善配套制度，让其享受到更多安居保障红利？《法治日报》记者对此进行了采访。

漫画：李晓军

切实享受政策红利

近年来，曹明一直在陕西省某市打零工。靠着年轻肯干，他省吃俭用好几年，凑足了首付款回到平凉市购买了一套小两居，办理的是商业贷款，每月还款两千多元。

这笔钱对于以打零工为谋生手段的曹明来说“像一块沉甸甸的石头”——他既要还房贷，又要养家，不敢乱花一分钱。

2025年4月，他偶然从朋友处得知，灵活就业人员在平凉能够开户缴存住房公积金，还能办理“商转公”业务。

曹明进一步了解得知，原来，平凉市此前已在探索将灵活就业人员纳入住房公积金覆盖范围。自2024年4月1日起，平凉市辖区内年满16周岁且尚未达到法定退休年龄的灵活就业人员，可以缴存使用住房公积金；2024年11月，住房城乡建设部发布全国灵活就业人员参加住房公积金制度第三批试点城市名单，平凉市名列其中。

曹明到当地住房公积金管理中心咨询办理事宜。他得知，灵活就业人员参加住房公积金制度，只需提供身份证原件，到当地住房公积金管理机构签订《平凉市灵活就业人员住房公积金缴存使用协议》，即可开立个人住房公积金账户。缴存基数为其上一年度月平均收入。工作人员耐心地给他讲解具体政策，帮他以灵活就业身份开户、缴纳住房公积金。

连续缴纳半年住房公积金之后，曹明获得了申请贷款资格。今年1月，他再次赶到当地住房公积金管理机构，在工作人员的指引下，提交了“商转公”相关材料，将原先的商业贷款顺利转成住房公积金贷款。

“公积金贷款利率要低于商业贷款，与之前相比，我每个月能少还近100元贷款，对我来说已经很好了！”曹明拿着办理成功的单据，脸上露出了笑容。

享受住房公积金实惠的还有山东省德州市的张先生。张先生在德州市区从事外卖配送工作，经常早上5点多起床接单，一天最多送过近百单外卖。2024年11月，德州获批全国灵活就业人员参加公积金制度试点城市。2025年夏天，在得知自己作为灵活就业者可以参加住房公积金制度后，他登录德州住房公积金管理中心官网，依次填写个人信息、确定缴存频次与缴存金额、签订缴存使用协议，开始缴存住房公积金。

记者梳理发现，近年来，越来越多的城市出台相关政策，强化对灵活就业群体的住房保障。比如，近日，新疆维吾尔自治区发布实施《自治区灵活就业人员参加住房公积金制度政策指引（试行）》，住房公积金制度覆盖面进一步扩大，个体户、外卖员、新业态从业者等灵活就业的各类劳动者都可以申请参加住房公积金制度，并且在自治区开立个人账户不再受户籍地、参保地等限制。2025年4月1日，河北省衡水市住房公积金管理中心制定的《灵活就业人员参加住房公积金制度试点实施细则》正式实施，灵活就业人员参加住房公积金制度后，享受租住保障性住房押金和租金减免。

缴存主体范围仍存局限

《住房公积金管理条例》规定，住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体(以下统称单位)及其在职职工缴存的长期住房储金。

中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员秦虹告诉记者，住房公积金制度建立之后，在相当长一段时间内，主要覆盖城镇在岗职工。

这意味着，如果劳动者没有工作单位，一般无法直接缴存住房公积金。

2021年，住房城乡建设部同意在重庆、成都、广州、深圳、苏州、常州6个城市开展灵活就业人员参加住房公积金制度试点工作，引导和鼓励灵活就业人员参加住房公积金制度，并享受相应的权益。到2024年，住房城乡建设部将试点城市范围扩大到36个。

秦虹分析认为，随着灵活就业群体规模扩大，越来越多的快递员、外卖员、网约车司机等新就业形态劳动者被纳入保障体系，有效破解灵活就业人员住房金融支持不足的问题，使制度覆盖范围从传统就业群体，拓展至更广泛的住房需求群体。

中央财经大学法学院教授、北京市法学会不动产法研究会负责人尹飞向记者介绍，住房公积金制度是我国住房保障体系的重要组成部分。随着新就业形态大量涌现，灵活就业、非全日制就业群体的住房保障问题备受社会关注，满足他们的住房需求，成为住房公积金制度开展试点探索的重要时代背景。

“现行《住房公积金管理条例》在缴存主体上存在明显局限，制度覆盖对象长期以单位在职职工为主，大量灵活就业与非全日制从业人员尚未被纳入法定保障范围。”尹飞指出，国家统计局数据显示，2024年我国城镇就业人员4.73亿人，根据《全国住房公积金2024年年度报告》，2024年住房公积金实缴人数1.76亿人，说明制度覆盖面偏低。

在他看来，扩大住房公积金制度覆盖范围，既是落实中央相关部署的必然要求，也是补齐新就业形态群体保障短板、完善住房保障体系的关键举措，多地试点正是基于这一现实需求推进。

依法拓展制度覆盖范围

在受访专家看来，尽管住房公积金制度运行成效显著，但制度覆盖仍存在短板，需要依法完善现行住房公积金制度以全面覆盖灵活就业群体。

秦虹的建议是，随着住房发展和城镇化迈入新阶段，住房公积金制度需在现有基础上，适配“住有所居、住有宜居”的民生目标。在具体改革举措上，应该依法拓展覆盖范围，打破传统边界，扩大适用人群与场景的覆盖面；丰富缴纳维度，推行弹性缴费机制，确立多缴、少缴的灵活标准。

“亟须通过立法保障扩大制度覆盖面。在法律保障下，同步扩大制度覆盖，充分将灵活就业人员、平台经济参与者、个体工商户等纳入保障范围，按照‘普惠自愿、权责对等’原则，实施差异化缴存比例，允许在规定上下限范围内自主确定缴存额，推广按月、按季、按年等灵活缴存方式，探索产品化缴存模式，满足不同收入水平群体的需求。”秦虹说。

秦虹认为，在配套制度的完善方面，应建立“中断—接续”机制，允许因失业、创业等原因暂停缴存，并在重新就业后无缝接续，避免“断缴即失效”的情况发生。完善特殊群体支持政策，对农村转移人口、低收入职工等群体，实行低门槛缴存、差异化贷款额度政策，增强政策吸引力。

在尹飞看来，应持续优化住房公积金配套制度设计。保持公积金存款利率优势，使其高于普通定期存款，为缴存人提供稳健收益；强化住房消费支持，加大对租房、购房的保障力度，畅通不同就业状态下公积金权益接续；凸显公积金低息贷款优势，在市场化贷款利率下行过程中，保持公积金贷款利率相对优惠，切实降低中低收入群体住房融资成本。

作者｜法治日报全媒体记者 陈磊 见习记者 张嘉幸

来源｜法治日报