贾晋京：中国首部规划法，从“人治”到“法治”的关键一跃

来源：人大重阳

编者按：从过去的“领导一句话”到现在的“规划说了算”，中国国家治理正经历着怎样深刻的法治化转型？当西方困于“短期主义”和政党轮替的陷阱时，中国何以能坚持“一张蓝图绘到底”，并持续赋能新质生产力与人民美好生活？近日，中国人民大学重阳金融研究院高级研究员贾晋京受邀参加东南卫视《中国正在说》节目，围绕我国首部《国家发展规划法》进行了深度解读。现将节目内容整理发布如下：（全文约6400字，预计阅读时间17分钟）

01

为什么要为“规划”立法？

今年全国“两会”期间，三部重要法律草案的审议备受瞩目。尤其是《国家发展规划法》，作为我国首部专门规范发展规划制定与实施的基础性法律，旨在将“一张蓝图绘到底”的治理经验上升为法律制度。从1953年的“一五”到2026年的“十五五”，七十余年的蓝图接力，为何在今天需要一部法律来为其保驾护航？贾晋京认为，从“规划”到“规划法”，这不仅仅是一字之差，而是中国国家治理从经验积累迈向法治化、系统化的一次深刻飞跃。

立法为什么是现在？

“中国的五年规划，是一个五年接着一个五年干。在之前的十四个五年规划实施的过程当中，我们已经积累了大量的全国一盘棋规划的方法论。……在‘十五五’规划开始之前，我们的国家已经开始了全国统一大市场的建设和要素市场化的建设。……各个不同层次和不同空间的规划之间，就必须要有一个有机的、整体的衔接关系，包括时间上的关系和空间上的关系。所以就必须要有规划立法，来确立他们之间的关系的可执行性和连续性。”

“3820工程”：规划引领的先行样本

“我们可以看到福建的‘3820’，也就是三年、八年、二十年，这就是一个非常有推广价值的经验。三年，它可以开一个好头；八年，可以干成一个系统；而二十年，它就是可以形成一个接续的迭代升级过程。那么这种接续的迭代升级过程，对于整个一个国家来讲，它是非常重要的一种连续的治理的过程。我们国家要建成国家治理体系和治理能力的现代化，那么就需要我们在这个现代化的道路上，不断地对过去已经开好了头、起好了步的工程和项目，有一个不断的迭代升级的能力。这种迭代升级能力，就需要像‘3820’这样的方式，来保证它的有节奏的实现。”

“规划引领，接力奋斗，前提是这个规划本身是连续的，本身是一个系统。也就是说，它不是因为有人去实施它才存在，而是它自己就像一个操作系统一样，它可以自己运行。”

“规划法”管什么？

“为规划来立法，其实主要管的是我们在制定规划的时候，到底先制定什么、后制定什么，以及如何根据前面所提出的命题，来把后面实施的规划尽量详细的编制出来。我们打个通俗的比喻，这就好像题目跟作文之间的关系。上位的规划，它当中的每一句话，都可能变成下位规划的一整部规划。……规划法就是保证规划制定过程当中，是一个层级一个层级、很多个层级，这样的一个金字塔式的命题和作文的框架存在。”

一字之差，深意何在？

“规划跟规划法之间的关系，就好比环境跟环境法之间的关系。它实际上是我们的发展环境规划，就好比我们修建了车道，我们确立了方向。而规划法，实际上就是给我们的车道上面行驶的车，也就是交通来立法，确立了它们之间的行驶的规则。所以说，从规划到规划法，有效地保证了我们的规划有序实施，保证我们国家能够按照历史阶段，可预期、稳步地爬上新的台阶。”

02

系统的法治——“规划法”如何

重塑治理秩序？

规划立法，确立的是一种秩序。当无数规划从中央到地方、从总体到专项层层展开，如何避免“打架”？如何保证“一张蓝图绘到底”？贾晋京认为，规划法的核心使命，就是为这些规划确立“上位”与“下位”、“母”与“子”的法治关系。它让规划本身成为一个可运行的主体，让“新官不理旧账”成为历史。这背后，是中国治理体系的一次深刻重塑。

一盘大棋怎么下？

我们要保证的是一个五年接着一个五年的连续实施。……当我们有了一个立法的保证，那么我们的这个规划，它本身自己是一个主体……这就好比说，法律不会因为法官的变化，而产生法律本身的变化。当规划有了规划法，规划本身就是一个主体，它就是自己具备可实施性的一个大的系统。

谁听谁的？

这个就有上位规划和下位规划的关系。就像法律，有上位法和下位法之间的关系。上位法指导和引领下位法，上位规划指导和引领下位规划。

五年规划的立法，其实是规定和保证了所有的各个层级之间的规划，它都必须是一个整体……国家总的五年规划是一个总的纲领，然后呢，比方说各个省、各个市的五年规划，就相当于这个总的纲领底下的章节，然后每一个单位的五年规划，就相当于一个省、一个市的五年规划下面的句子。

如何统筹协同发力迭代升级？

过去确实存在所谓的“条条是条条，框框是框框”的问题……协同发力的时候，所谓的有的时候有这种“要靠领导一句话”的现象。

但实际上呢，在这次“十五五”规划之前，所有的这些有一种解决的方案，所有的规划也好，政策也好，实施起来它一定要依托具体的场景。现在对于场景，有了整体的设计和整体的规划。

同时场景也是进行了细分，而且是对它未来的这个迭代升级的设计，逐渐逐渐通向一个智能经济新形态。像过去我们说养老，那养老就是一个领域或者是一个事物。但是我们现在在讲养老，我们就要讲具体是什么场景下的养老。那是不是有机器人？那有机器人的话，是机器人具体承担了什么样的角色？是一台还是多台机器人？那么有机器人的养老，跟没有机器人的养老，它就是不同的场景。

基于场景进行的规划。这就意味着，各个规划之间的协同，不再依赖于某个领导临时的“一句话”，而是依赖于场景规划本身所设定的内在逻辑。当所有的规划都围绕同一个场景展开，它们自然就形成了协同关系。

过去我们说“规划不如领导一句话”，是因为规划本身缺乏刚性，缺乏法律意义上的主体地位。今天，通过规划立法，我们让规划成为了一个“主体”——它有自身的权威，有自身的连续性，有自身的可执行性。成为超越任期、超越个人的存在。这就是从“人治”到“法治”的根本转变。

所以今天《国家发展规划法》的出台，其实正是把这种实践证明行之有效的治理经验，上升到了国家层面的法律制度。

03

新质生产力——规划法如何

赋能“十五五”？

“十五五”开局，我们面对的是一场以新质生产力为核心的深刻变革。卫星互联网、算电协同、智能经济……这些未来产业的布局，需要一个更加系统、高度集成的空间来承载。规划法，正是为这些新兴领域提供制度保障的基石。

“十五五”的历史新方位

我们现在来到了“十五五”这样一个新的阶段。这个新的阶段所要面对的现在具体的世界的现实，就是一个新一轮科技革命和产业变革如火如荼进行的这么一个历史的现实。在这个里面，我们要建设智能经济的新形态，它就需要一个更加系统、高度集成的总的空间，来为我们的发展和人民生活水平的提高提供一个支撑和平台。我们说“十五五”规划，跟过去的规划有一个非常大的区别，就在于全都是在新质生产力的背景下，来做的新型的规划。

未来产业的系统新布局

我们可以看到，在未来产业方面，已经规划了多种这个不同的未来产业。比方说是卫星互联网，它就是一种整个未来产业方面的一种引领性的规划。它涉及到这个航天，也涉及到其他很多的领域，比如说互联网、量子计算、航空。那么这种卫星互联网，它就可以实现我们的一种这个第六代移动通讯，陆海空天一体。

在这种具体的场景之下，不管是互联网，还是比方说无人驾驶，还是下一代互联网，这些不同的领域，它都协同进化。也就是说，所有不同的、纳入到场景当中的领域和产业，都会快速迭代升级到一种未来的新形态。

要素配置的全国一盘棋

我们可以看到，在“十四五”期间，已经建立了我们的“东数西算”的布局。也就是说，算力在西部，而这个数据的产生，东部经济和人口更加的密集，所以数据是在东部产生的，“东数西算”它就是一个整个国土空间的一种规划。而在“十五五”，我们提出了“算电协同”，也就是说我们的算力跟电力，这是两个不同的网络，它们之间要有一个深度的协同关系。它就是一个从地方探索到全国整体的空间之间的一个有效的案例。

智能经济新形态

那么我们也可以去想象，假如我们是有一个不同类型的机器人，在里面进行一个协同的一个空间，“十五五”规划就要给我们带来这样的一个智能经济新形态。不同的机器人在不同的空间里边进行协同的操作，那肯定需要协同，不管是电力还是通讯，还是道路交通，还是算力的这些资源。

实施五年规划，实际上是需要很多具体的基础的规划。我们的全国统一大市场意味着什么？意味着它就不再是一个各个地方单独的市场了。

规划法的角色：提供制度的“操作系统”

从每一个五年规划，可能原先它都相当于一个APP，但是现在，我们把所有的这些APP装到了同一个大的系统当中。“十五五”规划，实际上由于是首次以并跑、领跑，也就是自定义前进方向为目标的五年规划，所以呢，实际上这里边最重要的基本工程，就是需要自己定义标准，自己定义规范。那么这个具体实现的过程当中，我们可以说每一步五年规划，实际上都是国家治理体系和治理能力的操作代码。而我们有了规划法，那么这些操作代码，它就有了一个系统和系统的使用说明书。那自己定义标准和自己定义规范，当然就需要有一部法律来保障和实施我们制定标准的过程。

04

民生的温度——规划法如何

守护人民美好生活？

规划的根本目的，是为了人民的美好生活。从“一五”到“十五五”，七十余年的蓝图接力，最终都要落脚到老百姓的获得感上。《国家发展规划法》的出台，不仅为经济发展提供制度保障，更将“以人民为中心”的理念转化为法治的刚性约束。

规划的根本目标：人民的美好生活

人民的美好生活，是我们国家治国理政的目标。人民的美好生活的实现，实际上首先我们知道离不开五年规划。那么规划法，实际上就是保障人民美好生活的。

今年开两会的时候，也一直在强调，说民生保障工程要加大到前所未有的力度。

规划与百姓生活的连接点：场景

我们知道人民的美好生活，它必须要依托于一定的场景去实现。“十五五”对于场景做了各种各样的规划，对于未来产业、新兴支柱产业做了安排。那么所有的这些规划，其实全都是围绕着实施的场景、应用的场景所做出来的规划。五年规划的这个规划法，就是保证规划服务于场景。而所有的场景，都是服务于人民的美好生活这个总的大目标的。

规划法的温度：人民主体性

人民至上，人民是中心，那其实都是在讲人民的主体性的。

人民作为一个主体，他是国家治理体系、治理能力现代化，以及所有的五年规划所实施、他要所实现的那个目的所在。

而我们有了规划法，它就有了一个（规划）系统和系统的使用说明书；有了规划法，才能够更好地规范所有的规划的制定和实施，都是围绕人民生活、美好生活这个目标来进行的。

这就是规划法跟人民美好生活之间，它有一个目标跟实施手段，以及实施手段的保证之间的关系。

05

文明的新界——中国规划

为世界带来什么？

当前“十五五”规划来到了历史新的空间。当西方发达国家受困于政党轮替带来的“短期主义陷阱”，中国却用七十余年的蓝图接力证明了中长期规划的可行性与优越性。从“临时应对”到“未雨绸缪”，从“万物并育”的治理哲学，到为全球南方国家提供可搭乘的“高速列车”，中国的发展规划不仅是一部国家发展的战略保障书，更是一种为人类文明探索可持续发展道路的新型方法论。

战略思维：未雨绸缪 vs 临时应对

世界上有很多国家，遇到事情采取的都是临时应对。那么你这种应对是需要资源的。这就相当于你涉及到你到底有多少资源储备，以及通过什么方法来调动这些资源，来应对所遇到的问题，以及所遇到的问题到底解决到什么程度呢？

我们国家的历史上，我们可以看到，在相当于夏朝的这个年代，大约4000年前的考古遗址当中，就发现了规模巨大的粮仓体系。从古到今，其实国家的粮仓体系是一直在的。这个在古代呢，叫做常平仓体系。它是用于什么的呢？它是有一种平准思想在里面。也就是说，当市场上的米价高的时候，国家的粮仓就往出卖米，压低市场上的米价；当市场上米价低的时候，国家的粮仓就会收购米，维持一个这个米价，防止谷贱伤农。所以说，中国古代就有这种未雨绸缪的思想，而且这种未雨绸缪，是放在了国家治理和国家治理能力当中的。

中西方对比：短期主义 vs 长期规划

制定一个中长期的规划呢，实际上是要保证这个规划能够长期有效地实施，而不能说是今天这个党上台，他就实行一套措施，到另外一个党上台，重新搞另外一套。而且每四年就变一套，那他就没有办法实施任何的中长期的发展规划了。像这样的国家，往往它的基础设施，它存在一个几十年、上百年不更新的问题，他就会遇到各种各样的新增的发展困难。

文明观差异：万物并育vs 竞争博弈

我们中国的治理哲学呢，是“万物并育而不相害”。“万物并育而不相害”就意味着，让万物有一个天人合一的共同空间，那么我们就要经营好我们的这个空间本身。在这种共同的空间里面，天地来让他竞相发展，实现他自己本身的生生不息的生命力。同时对于所有的这些万物并育而不相害的这个空间，有一种“道”，以“道”来统领它，也就是国家总的发展规划。而西方来讲呢，它往往是把所有的这个万物呢，当成一种相互竞争关系，这是哲学上的不同。

对全球南方国家意味着什么？

我们知道，当今世界是存在一个整体的世界体系的。而这个世界体系的形成，实际上是在西方国家在过去几百年的历史当中，大约有至少300年以上的全球殖民主义的阶段。所以，现在世界上的大多数的全球南方国家和发展中国家，事实上曾经都有过惨痛的殖民地历史。在这种前殖民地国家，而又处在当今的世界体系下，并没有中国这样的一个经过了革命所建立的独立主权状态。在过去的、不公正不合理的国际秩序框架下，他（这些国家）是不能够取得他所想要的、那种长足的发展的。

中国的发展经验跟世界共享。要想搭上中国发展的高速列车的话，实际上就是要借鉴中国模式的启迪，并且呢，形成一个全球南方国家所倡导的、更加公正、合理的国际政治经济新秩序。

中国规划的方法论贡献

中国用发展实践证明，中长期发展规划不是计划经济的翻版，而是一种系统的新型方法论。他跳出了西方的短期主义陷阱，为人类文明如何实现中长期、可持续、迭代升级的发展，提供了一种新型的系统集成的方法体系。

“十五五”规划来到了历史新的空间。我们中国要自定义前进的方向，自定义前进的节奏，中国为人类文明要做出更大的贡献，实际上就意味着，中国引领人类文明走向新的境界。