最高法公报案例:行政行为违法性的继承性

最高法公报案例:行政行为违法性的继承性

行政行为违法性继承的条件，审查标准和法律后果

——玉门某加工有限责任公司诉甘肃省自然资源厅矿产资源许可案

(2022）最高法行申294号

裁判要点

由于行政行为的违法性在一定条件下具有继承性，当行政机关先后作出数个有关联的行政行为时，人民法院可基于全面审查原则对先前行政行为从证据效力的角度进行审查，当先前行政行为违法并足以否定后续行政行为合法性时，应依法确认后续行政行为亦具有违法性，并作出相应裁判，以实质化解纠纷。

1、行政行为违法性的继承

行政机关先后作出两个关联行政行为，当事人仅起诉后续行政行为，人民法院审查发现先前行政行为违法的，该违法性能否为后续行政行为继承?对于关联行政行为，人民法院应当坚持整体性司法审查理念，平衡好先前行政行为公定力与当事人权利救济必要性的关系，承认在一定条件下先前行政行为的违法性能够为后续行政行为继承。

2、先前行政行为违法性继承的条件及合法性审查标准

先前行政行为违法性继承的条件主要有三：一是存在时间上具有先后关系的关联行政行为，关联性体现为程序上的联动关系，要件上的先决关系或者执行上的依据关系。比如限期拆除决定与实施强制拆除行为，属于执行上的依据关系。二是先前行政行为已不具争讼性，其违法性继承是当事人权利救济的唯一途径。如果先前行政行为仍具有可诉性，人民法院可以释明引导当事人一并提起诉讼，合并审理。三是当事人的实体权益具有救济的必要性。人民法院可以对先前行政行为从证据效力的角度进行审查，审查标准可以参考《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条规定，即"作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：

(一)明显缺乏事实根据；(二)明显缺乏法律依据；(三)超越职权；(四)其他重大明显违法情形。"

3、违法性继承的法律后果

先前行政行为违法并足以否定证据效力的，应确认后续行政行为也具有相应的违法性。后续行政行为继承先前行政行为违法性后，应区分违法的具体情形，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第70,74,75,76条规定，作出相应处理。

——该案入选《最高人民法院公报》2025年10期

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2022）最高法行申294号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：玉门某某加工有限责任公司。住所地：甘肃省玉门市新市区。

法定代表人：吕某铭。

委托诉讼代理人：罗永秀，甘肃正天合律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：甘肃省自然资源厅。住所地：甘肃省兰州市城关区。

法定代表人：丁某胜。

委托诉讼代理人：云某刚。

委托诉讼代理人：张磊，北京德恒（兰州）律师事务所律师。

原审第三人：甘肃省某某金属地质勘查局地质矿产勘查开发研究院。住所地：甘肃省兰州市城关区。

法定代表人：王某腾。

再审申请人玉门某某加工有限责任公司（以下简称某某公司）因诉甘肃省自然资源厅矿产资源许可一案，不服甘肃省高级人民法院（2021）甘行终210号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

某某公司向本院申请再审，请求撤销二审裁定。主要理由是：1.本案系确认注销行政行为无效之诉，二审认定起诉超期属于适用法律错误。2.二审以“生效民事判决认定原甘肃省国土资源厅在登记及延续程序上存在过错，并未认定注销行政行为违法，且某某公司未举证证明注销行为存在重大且明显违法的情形”为理由，就此认定“原甘肃省国土资源厅注销某某公司矿产资源勘查许可证的行为不存在重大且明显违法”，亦属适用法律错误。

本院认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。据此，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减少当事人诉累。本案涉及探矿权授予（登记颁证）、变更（不予延续）及撤回（公告注销）等三个行政行为。由于行政行为的违法性在一定条件下具有继承性，当行政机关先后作出数个有关联的行政行为时，人民法院可基于全面审查原则对先前行政行为从证据效力的角度进行审查，当先前行政行为存在违法性并足以否定其证明效力的，则应依法确认后续行政行为亦具有违法性，以实质化解纠纷。具体到本案，另案生效的甘肃省高级人民法院（2020）甘民终603号民事判决已经认定甘肃省自然资源厅在案涉探矿权登记审查过程中存在过错，不予延续探矿权违反信赖利益保护原则。基于此，某某公司提起本案诉讼，请求确认甘肃省自然资源厅注销案涉探矿权的行政行为无效。对此，由于注销探矿权行为与先前行政行为即颁证行为和不予延续行为具有必然联系，人民法院在审查被诉行政行为时，应就先前行政行为的合法性与被诉行政行为的合法性综合考虑，一并审查。二审以原甘肃省国土资源厅公告注销案涉探矿权的行政行为，独立于之前的登记行为和变更行为，生效民事裁判认定原甘肃省国土资源厅在登记及延续程序上存在过错，并未认定注销行政行为违法为由，裁定驳回某某公司的起诉，属于适用法律错误，依法应予纠正。

综上，某某公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令甘肃省高级人民法院再审；

二、本案再审期间，中止原裁定的执行。

审 判 长　李智明

审 判 员　阎　巍

审 判 员　周　觅

二〇二三年九月二十三日

法官助理　易　旺

书 记 员　卫倩男