《商事调解条例》解读——中国特色与国际规则的对比视角

前言

《中华人民共和国商事调解条例》将于2026年5月1日正式施行，这是我国第一部专门规范商事调解的行政法规，标志着我国多元化纠纷解决机制迈入新阶段。条例立足我国社会治理结构、法治实践与行业发展阶段，在机构设立、组织性质、执业方式、协议效力、业务范围、执行程序等方面作出一系列具有鲜明中国特色的制度安排。

除在聘任境外专业人士、支持赴境外设点、对接《新加坡调解公约》及推动行业自律组织国际对接等方面与国际接轨外，其余核心制度均与《新加坡调解公约》及国际通行规则存在明显差异。这些规定既体现国家对商事调解行业从严监管、防范风险、保障公信的立法初衷，也贴合我国商事调解行业发展实际需求。

为便于准确理解条文、把握立法精神、指导实务操作，本文以条例原文为基础，系统梳理中国特色制度要点，开展对照国际规则的比较分析。

一、省级司法行政机关专属审批（条例第九条）

（一）条文内容

第九条 设立商事调解组织，应当向所在地设区的市级人民政府司法行政部门提出申请，提交设立申请书及相关材料。申请人应当对申请材料的真实性负责。 受理申请的部门应当自受理之日起20个工作日内予以审查，并将初步审查意见和全部申请材料报送省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门。省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门应当自收到报送材料之日起20个工作日内予以审查，作出是否准予设立的决定。20个工作日内不能作出决定的，经本部门负责人批准，可以延长10个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。准予设立的，向申请人颁发执业证书；不准予设立的，向申请人书面说明理由。 未经批准，任何单位、个人不得设立商事调解组织或者从事商事调解活动。

（二）中国特色

行政许可前置、省级统一审批、层级审核严格、准入门槛清晰、全程行政管控、监管闭环可溯、持证方可执业。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。未对机构设立、审批、监管作出强制性规定，完全尊重各国国内法与市场选择，不设行政许可门槛。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未要求机构设立须经行政审批，倡导市场化自由设立，仅要求具备基本调解服务能力。

3.国际通行规则。机构设立多采用商事登记或备案制，流程简便高效。无全国统一硬性资产与人员门槛。营利性与非营利性机构并行开放。英美及新加坡、香港等地均实行事后备案制，以事后监管替代事前审批。

（四）立法初衷

1.源头管控风险。针对行业初期易出现的滥设、虚假调解、无序竞争等乱象，从准入环节过滤不合格机构，保障规范起步与公信力。

2.统一监管标准。避免各地审批尺度不一，确保全国设立条件、资质与执业规范统一，便于高效管理与精准掌握行业情况。

3.延续监管逻辑。商事调解属于特殊公共法律服务，通过行政许可实现规范管控，高效衔接法院诉调对接与司法确认工作。

4.合理控制规模。防止机构盲目扩张导致质量下滑与恶性竞争，防范无资质机构扰乱市场，保护当事人权益。

（五）隐性弊端

1.准入与时间成本高。审批层级多、周期长，大幅增加市场主体设立难度与时间成本，压制社会力量参与积极性。

2.国际接轨受阻。与国际备案制、宽松准入模式差异显著，国际商事主体对行政许可式准入认可度低，不利于跨境合作。

3.抑制市场活力。限制机构根据市场需求灵活调整运营模式，制约行业创新发展。

4.行政壁垒与寻租风险。各地初审尺度差异可能导致区域发展不均，同时存在权力寻租潜在空间。

二、非法人且非营利组织定位（条例第二条、第八条）

（一）条文内容

第二条第二款 本条例所称商事调解组织，是指依照本条例规定设立，不以营利为目的开展商事调解活动的组织。 第八条 设立商事调解组织，应当符合下列条件： （一）发起人为非营利法人； （二）有规范的名称，名称中含有“商事调解”字样； （三）有自己的住所和章程； （四）有30万元以上的资产； （五）有5名以上商事调解员和适当数量的专职工作人员。

（二）中国特色

非法人主体、设立人责任延伸、准公共法律服务属性、责任可追溯、监管依附性强、无独立法人财产权。公益优先、阻断资本、机构背书、行政监管主导。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。未限定机构主体类型与性质，国际实践普遍要求具备法人资格，无法人资格组织在跨境争议中认可度极低。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未强制法人资格与非营利属性，但主流机构均为独立法人，具备完整民事主体资格。

3.国际通行规则。正规机构多为法人主体，允许资本介入与市场化收费。设立人承担有限责任，风险隔离。国际主流实行“机构+个人”双轨运营模式，无法人资格组织不被国际市场认可。

（四）立法初衷

1.明确责任追溯。打破法人独立人格的风险隔离，防止机构违规后责任悬空，厘清责任链条，保障当事人维权路径。

2.强化监管可控。避免法人化后机构权限过大脱离监管，确保组织全流程处于行政监管框架内，杜绝脱管。

3.延续管理思路。与我国非诉讼纠纷解决机制主体定位一致，降低制度衔接成本，弱化逐利性，提升市场信任度。

4.防范道德风险。杜绝资本逐利与虚假调解，遏制恶意串通，从根源上筑牢行业公信力。

（五）隐性弊端

1.规模化发展受限。缺乏独立法人财产权，无法独立开展跨境合作、融资与分支机构设立，极大限制业务拓展。

2.主体供给不足。设立人需承担无限连带责任，大幅降低非营利法人等社会力量的发起意愿，导致行业主体单一。

3.国际认可度低。与国际法人型、市场化主流模式相悖，境外机构与司法机构认可度低，直接制约跨境业务。

4.运营自主性差。无法独立承担民事责任，重大决策依赖发起人，缺乏独立运营空间，阻碍市场化、多元化发展。

5.人才吸引力弱。非营利属性限制薪酬与激励机制，难以吸纳资深律师、跨境人才，制约队伍专业化提升。

三、机构专属执业模式（条例第十二条）

（一）条文内容

第十二条 商事调解员由商事调解组织聘任，并在商事调解组织主持下开展商事调解活动。

（二）中国特色

组织化、机构背书、禁止个人独立执业。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。调解由第三人协助即可，不要求必须由机构进行，个人调解有效。

2.UNCITRAL示范法（2018）。调解员可以是个人，不要求隶属于机构。

3.国际通行规则。个人可直接执业，无需挂靠。机构与个人并行，市场自由选择。英美、新加坡、香港均允许个人执业。调解员凭专业能力、信誉执业，无机构背书强制要求。

（四）立法初衷

1.规范行业管理。针对初期调解员素质参差不齐，通过机构统一管理实现资质审核、培训与惩戒，规范执业行为。

2.明确责任主体。个人独立执业难担责，机构作为责任主体便于当事人直接追责，保障救济权利。

3.延续成熟监管。沿用律师、仲裁“机构挂靠”模式，消除监管真空。

4.质量管控保障。机构统一制定规则、标准，提升服务质量，降低个人执业随意性。

（五）隐性弊端

1.限制个人价值。压制优秀调解员个人品牌与专业能力发挥，抑制人才活力。

2.准入门槛高。个人需依托机构才能执业，增加执业成本，大量专业人才被挡在行业门外，行业人才供给不足。

3.违背国际通行规则。与国际个人独立执业的惯例相悖，不利于我国调解员参与国际跨境纠纷调解，阻碍行业国际化发展。

4.降低服务灵活性。机构统一流程限制调解员自主安排调解节奏、方式的空间，难以适配商事纠纷个性化、灵活化的解决需求。

四、调解协议非直接强制执行与司法确认制度（条例第二十二条、第二十三条）

（一）条文内容

第二十二条 经商事调解达成协议的，除当事人另有约定外，应当制作商事调解协议，载明主要事实、争议事项和当事人达成协议的主要内容、履行方式与期限等。商事调解员应当在商事调解协议上签名并加盖商事调解组织的印章。 商事调解协议的内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、行政法规的强制性规定，不得违背公序良俗。 商事调解协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。 第二十三条 当事人可以就商事调解协议申请司法确认，具体依照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定办理。 商事调解协议涉及在中华人民共和国领域外执行的，当事人可以依照有关国际条约向有管辖权的外国主管机关申请执行。

（二）中国特色

非直接执行、多重转化路径、司法审查前置。司法确认前置、执行效力需司法背书、非调解协议天然强制力、多元效力转化辅助。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。国际和解协议可直接向缔约国法院申请强制执行，无需任何前置程序。

2.UNCITRAL示范法（2018）。和解协议直接具有可执行性，与法院判决同等效力。

3.国际通行规则。国内、国际调解协议均直接可执行，无需司法确认或仲裁转化。程序极简、形式审查、从速办理。新加坡、欧盟、加拿大、美国均采用直接执行模式。

（四）立法初衷

1.法律体系衔接。遵循民事诉讼法上位法规定，依托现有司法确认、公证赋强制度实现执行衔接，无需修改上位法，制度落地可行性高。

2.风险防控需求。通过多重程序过滤违法、虚假协议，防范恶意利用调解规避执行，维护司法公正与市场秩序。

3.循序渐进立法策略。先规范国内执行程序，待行业成熟后再逐步对接国际直接执行规则，保障执行合法性。

4.维护司法权威。强制执行属于国家司法权，民间调解协议未经司法审查不得直接启动国家强制力，保障司法权统一。

5.司法权边界界定。民间调解不具有司法属性，直接赋予强制执行力会模糊司法权与民间调解界限，冲击审判核心地位。

6.防范道德风险。过滤违法、虚假、胁迫性调解协议，保护第三方合法权益，避免调解成为逃避债务、转移资产的工具。

（五）隐性弊端

1.大幅降低纠纷解决效率。多重转化程序耗时耗力，拉长纠纷解决周期，违背商事调解高效属性。

2.增加当事人纠纷解决成本。需额外支付公证、仲裁等费用，耗费更多时间精力。

3.阻碍国际公约落地。无法直接对接《新加坡调解公约》直接执行规则，涉外调解协议跨境执行受阻。

4.削弱行业国际竞争力。程序繁琐降低对跨境商事主体吸引力，影响我国国际争议解决地位。

5.实操落地存在短板。司法确认渠道不畅问题突出，进一步削弱商事调解高效性与实用性。

五、专业化范围限定（条例第一条、第二条）

（一）条文内容

第一条 为了规范商事调解活动，有效解决商事争议，保护当事人合法权益，促进商事调解行业发展，优化营商环境，制定本条例。 第二条第一款 本条例所称商事调解活动，是指在商事调解组织主持下，当事人自愿友好协商解决贸易、投资、金融、运输、房地产、工程建设、知识产权等领域商事争议的活动。婚姻家庭、继承、监护、劳动人事、消费者权益争议以及依法应当以其他方式解决的争议，不适用商事调解。

（二）中国特色

法定边界清晰、排除非商事领域、与人民调解明确区分。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。对“商事”作广义解释，涵盖一切商业性质关系。

2.UNCITRAL示范法（2018）。“商事”采广义解释，不正面列举，不排除复合型争议。

3.国际通行规则。概括式立法，无强制范围限定，由当事人自主选择。商事调解可覆盖全商事领域，允许跨界调解，由市场与当事人自主决定。

（四）立法初衷

1.厘清调解类型边界。区分商事调解与人民调解、行政调解，避免业务交叉、监管重叠，明确行业独立法律地位。

2.突出专业服务定位。聚焦商事纠纷专业性、复杂性，引导机构配置专业资源，提升服务质量。

3.明确监管分工。便于司法行政、劳动、民政等部门各司其职、精准监管，避免监管真空与重复监管。

4.稳妥规范行业起步。限定核心业务范围，防止初期业务杂乱、资源分散，集中力量提升服务水平。

（五）隐性弊端

1.业务范围僵化。无法适配复合型商事纠纷，导致部分争议缺乏合适调解渠道。

2.限制行业发展空间。排除边缘商事领域，制约机构业务拓展，难以满足市场多元需求。

3.与国际广义界定脱节。不利于承接跨境复合型商事纠纷，影响国际化发展。

4.易引发管辖争议。边界模糊纠纷易出现机构间相互推诿，导致当事人求助无门。

六、调解员法定准入制度（条例第十二条）

（一）条文内容

第十二条 商事调解组织聘任的商事调解员应当公道正派，具备良好的专业素质。 商事调解员应当符合下列条件之一： （一）通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，从事调解工作满3年； （二）从事律师、仲裁、公证工作满3年或者曾任法官、检察官满3年； （三）具有法律、经济、科学技术等相关专业知识，从事法律、经济贸易等专业工作，并具有中级以上职称或者具有同等专业水平； （四）本条例施行前已从事商事调解工作满3年，并具有大学本科以上学历。

（二）中国特色

法定准入门槛、强制资质条件、名册统一管理、行政监管认可、禁入情形法定、执业资格受控。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。未对调解员设置任何法定准入条件，不要求学历、资格、职称、年限，仅强调独立公正。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未规定调解员必须具备特定资质，强调当事人自主选任。

3.国际通行规则。无全国统一法定准入，无政府颁发执业执照。当事人可自由选任调解员，无资质强制。行业认证为自愿性质。以能力、信誉、经验为核心。

（四）立法初衷

1.保证专业底线。从源头保障调解员基本专业素养，减少因能力不足导致的调解失范。

2.强化行业公信力。以国家立法确立资格标准，增强社会与司法系统对调解结果的信任度。

3.便于统一监管。实现调解员名册化、可追溯、可考核、可惩戒，形成全链条管理。

4.防范无序执业。避免无专业能力人员进入市场，规范执业秩序。

（五）隐性弊端

1.准入门槛偏高。大量具备商事经验但无法律资质的专业人才被排除在外。

2.与国际无强制资质惯例冲突。不利于跨境调解员流动与互认。

3.压缩市场化选择空间。当事人无法完全自由选定信任的专业人士。

4.增加行政成本，存在资格寻租潜在风险。

七、调解组织强监管制度（条例第二十八条、第二十九条、第三十条）

（一）条文内容

第二十八条 未经批准擅自设立商事调解组织或者以商事调解组织名义开展活动的，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府司法行政部门予以取缔，没收违法所得；拒不改正的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，并处五万元以上十万元以下罚款。 第二十九条 商事调解组织有下列情形之一的，由县级以上人民政府司法行政部门责令改正，给予警告，可以并处一万元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿或者吊销执业证书： （一）聘任不符合本条例规定条件的人员担任商事调解员； （二）违反规定收取费用； （三）泄露商业秘密或者个人隐私； （四）出具虚假调解文书； （五）拒绝接受监督检查； （六）其他违反本条例规定的行为。 第三十条 司法行政部门应当建立商事调解组织和商事调解员信用档案，向社会公开信用信息。

（二）中国特色

全链条行政监管、事前事中事后全覆盖、行政处罚刚性、惩戒措施严厉、政府主导管控、责任可追责。

（三）国际规则

1.《新加坡调解公约》。不涉及对调解机构的日常监管与行政处罚，交由各国国内自律安排。

2.UNCITRAL示范法（2018）。未规定政府强监管模式，倡导行业自律与市场约束。

3.国际通行规则。以行业自律为主，政府极少直接干预机构日常运营。无统一行政主管部门，无常态化现场检查。无罚款、停业、吊销执照等行政处罚，惩戒多为行业除名、声誉约束。机构运营、收费、程序高度自治，依靠市场优胜劣汰。

（四）立法初衷

1.风险前置防控。针对行业发展初期可能出现的虚假调解、恶意串通、违规牟利等问题从严规制，快速树立行业正面形象。

2.维护市场秩序。防止无序竞争、虚假宣传、侵害当事人利益，保障投诉有门、违法必究、救济顺畅。

3.保障调解中立性。通过强监管遏制利益输送、偏袒调解、违规揽案，提升调解成果司法认可度。

4.契合法律服务监管传统。与律师、公证、仲裁监管强度保持一致，避免行业失控引发系统性风险。

（五）隐性弊端

1.行政干预过深。机构运营自主性、灵活性不足，难以适配市场动态变化。

2.监管成本高、流程繁琐。大幅加重机构合规运营负担。

3.与国际自律模式差异显著。影响国际合作开展与跨境市场认可度。

4.抑制行业创新与市场化竞争。削弱行业发展活力与内生动力。

附录一：UNCITRAL示范法（2018）

一、主要内容

UNCITRAL《国际商事调解和调解所产生的国际和解协议示范法》（2018）由联合国国际贸易法委员会制定，前身为2002年示范法，与《新加坡调解公约》同步推出、条款衔接，是全球统一商事调解立法模板。结构为3节20条，分为总则、调解程序、和解协议效力与执行。核心目标是统一规则、鼓励调解、强化执行力、便利跨境执行。

二、与《商事调解条例》核心对比

1.监管与准入。示范法无行政许可、无前置审批，机构/个人均可执业，以市场自律为主。中国条例实行省级司法行政机关专属审批，限定非营利非法人机构，禁止个人独立执业，实行强行政监管。

2.和解协议效力。示范法直接具有约束力与可执行性，法院形式审查即可执行，与新加坡公约无缝对接。中国条例具有法律约束力但无直接强制执行力，须经司法确认、仲裁或公证后方可执行。

3.“商事”范围。示范法采用广义商事界定，不列举、边界灵活。中国条例采用列举式限定，明确排除家事、劳动、消费者争议。

4.执业模式。示范法个人独立执业与机构调解并行，当事人自由选任。中国条例实行机构专属执业，个人不得独立执业。

5.立法理念。示范法坚持效率优先、市场导向、高度意思自治、国际化。中国条例坚持规范优先、风险防控、公共法律服务定位、监管可控。

三、一句话总结

示范法（2018）。自由、高效、直接执行、市场主导、全球统一。中国条例。严准入、强监管、机构专属、非直接执行、凸显中国特色。

附录二：《新加坡调解公约》（2018）

一、主要内容

《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》简称《新加坡调解公约》，由联合国国际贸易法委员会制定，2019年8月7日开放签署，2020年9月12日生效，是全球首个专门规范国际商事调解协议跨境执行的国际公约，与《纽约公约》《海牙选择法院协议公约》并称国际争议解决三大支柱。共16条，涵盖适用范围、定义、救济、拒绝执行理由、保留、生效等。核心目标是消除“调解有效但执行难”，推动调解成为国际商事争议主流解决方式。

二、与《商事调解条例》核心对比

1.适用范围。新加坡公约仅适用于国际商事争议，对“商事”作广义解释，排除消费者、家事、劳动争议。中国条例适用于国内与国际商事争议，采用列举式限定，排除范围更严格。

2.调解主体。新加坡公约允许机构或个人主持调解，无审批、无资质强制、无法定门槛。中国条例仅限经省级审批的商事调解组织主持，禁止个人独立执业，调解员资格法定。

3.协议执行。新加坡公约实行直接强制执行，无需司法确认、仲裁、公证，法院仅作形式审查。中国条例无直接执行力，国内执行须经司法确认、公证或仲裁，跨境执行仅预留对接接口。

4.监管模式。新加坡公约无政府强监管，以市场自律、当事人自治为主。中国条例实行全链条行政强监管，覆盖事前审批、事中检查、事后处罚、信用公示。

5.价值取向。新加坡公约坚持效率优先、意思自治、跨境友好、最小干预。中国条例立足本土特色、强化风险防控、凸显公共服务属性、保障责任可追溯。

三、一句话总结

新加坡公约：国际导向、直接执行、自由准入、市场自治、跨境高效。

中国条例：本土特色、非直接执行、严准入、强监管、机构专属、规范稳妥。