学者观点 | 王之等：工业用地出让最低价政策与地方经济增长

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（来源：经济管理学刊）

观点概览：

本研究以2007年我国工业用地市场的“最低价政策”为切入点，利用最低价在区县间的差异，使用双重差分模型来考察这项政策对地方经济增长的影响。

在受最低价政策约束的区县里，最低价标准每提高100元，区县范围内夜间灯光强度平均下降约2.6%。机制分析显示，“过高”的工业用地出让最低价阻碍了新企业的进入和已有企业的扩张，抑制了区县内第二产业的发展，进而对地方经济增长产生了负面影响。该不利影响在东部地区、高第二产业的区县更为显著。

然而，工业用地出让最低价对经济基础较好、用地需求旺盛的区县经济发展的影响并不显著。

工业用地出让最低价政策与地方经济增长

王之、田文佳、张庆华

改革开放以来，土地的利用和开发在我国工业化、城市化进程中发挥了核心作用，土地要素市场改革是促进经济持续增长的重要推力。然而，土地资源配置的低价引资模式虽然促进了地方产业集群和集聚经济的形成，但也带来了工业用地以粗放的方式过度扩张的问题，这催生了针对工业用地配置效率的改革措施。其中，2007年针对工业用地市场出台的最低价政策是工业土地要素市场改革的关键举措。本研究以该政策出台为节点，使用全国区县数据，系统地考察工业用地最低价政策对地方经济增长的影响和机制，通过全面、准确地评估这项改革措施对地方经济增长的影响，为进一步优化政策提供参考。

一、研究背景

为遏制工业用地压价竞争、低成本过度扩张，提高土地利用效率，2006年12月，原国土资源部发布实施《全国工业用地出让最低价标准》，规定了2 864个县级行政区的工业用地等级和相应的最低价，要求自2007年1月开始，工业用地的出让价格原则上不得低于各区县的最低价标准。该政策的初衷在于提高工业用地出让价格，促进工业企业节约、集约用地，进而推动地方工业产业升级和结构调整。土地交易数据显示，2007年前后，工业用地平均出让价格从不到100元/平方米跳涨到超过200元/平方米。

在针对最低价政策对地方经济增长的影响的研究中，一方面，已有研究发现最低价政策降低了工业用地出让补贴，提高了新进入企业的产量和生产效率，并促进了工业的区域转移；但另一方面，也发现最低价降低了工业企业的拿地需求，导致土地交易数量和成交面积的萎缩。值得注意的是，在“招、拍、挂”取代协议成为工业用地主要出让方式的背景下，工业用地出让最低价政策对不同区县的影响并不相同。在用地需求相对旺盛的区县，市场均衡价格大多高于最低价标准，即最低价政策对于这些区县的工业用地出让并不具有约束力。但对于市场均衡价格低于或等于最低价标准的区县，地方政府往往会选择以最低价出让土地，此种情况下土地交易量会随着最低价标准的提高而下降。换言之，在这些区县，最低价政策对于工业土地出让具有约束力，过高的最低价标准对地方经济增长可能会产生负向影响。

二、实证研究

（一）最低价政策与区县经济增长

1.研究方法

区县级夜间灯光强度与第二产业GDP之间高度正相关，夜间灯光强度能够很好地反映地方工业发展水平。因此，本研究采用美国国家海洋和大气管理局发布的全部夜间灯光数据来度量各区县在2002—2013年的经济增长。

由于不同区县受政策影响程度不同，本研究结合工业地块成交价格数据和对应区县的最低价标准来识别受政策约束和不受政策约束的两类区县，并通过回归分析分别考察最低价标准对这两类区县夜间灯光亮度的影响。本研究将2007—2015年工业土地交易实际出让价格等于（或获特批低于）政策最低价的受约束地块多于总交易地块50%的区县定义为受最低价约束的区县，此类区县约占样本量的1/3；其余区县为不受最低价约束的县域，约占样本量的2/3。

在此基础上，本研究选用双重差分模型，在对区县与年份特征进行控制的基础上，从政策出台前后和各区县最低价标准两个维度，对2007年最低价政策的实施对地方经济增长造成的影响进行了探究。

2.实证结论

回归结果显示，最低价政策仅对受最低价约束的区县子样本有影响。对这些区县，最低价的提高显著降低了曲线的夜间灯光强度，具体来看，区县最低价每提高100元，该区县范围内的夜间灯光强度平均下降2.6%。而对于不受最低价约束的区县子样本，最低价的提高对其夜间灯光强度的影响程度较小并且在统计上不显著。

以上结果意味着，对于部分区县，最低价政策的制定并没有充分考虑当地经济发展水平，过高的工业土地出让最低价可能阻碍其工业发展，对地方经济发展产生不利影响，这也提示政策存在进一步优化的空间。

（二）机制分析——最低价政策与工业企业发展

1.研究方法

首先，本部分收集了2002—2013年县级行政区的工业企业就业总数，将其对数值作为被解释变量，来探究最低价政策对已有工业企业扩张的影响；其次，本研究使用规模以上工业企业数据库计算了每个样本区县在2004—2009年新进入工业企业数量，将其对数值作为机制检验的另一个被解释变量，以探究最低价政策对新企业进入的影响。

2.实证结论

回归分析结果显示，在受最低价政策约束的区县里，最低价每上升100元，该地第二产业从业人数平均降低6.5%，新进入工业企业数量平均降低9.9%，影响均在统计上显著；在不受最低价政策约束的区县里，最低价对于两个被解释变量的影响程度较小且在统计上不显著。上述机制分析表明，在受约束的区县里，更高的最低价显著降低了地方新进入工业企业数量和已有工业企业的就业规模，即不合理的最低价标准会阻碍地方已有工业企业扩张、新企业进入，进而对地方经济增长产生不利影响；在不受约束的区县里，最低价对二者均没有显著影响。

（三）机制分析——最低价政策与产业结构

1.研究方法

本部分使用2002—2013年县级行政区分产业增加值数据，来探究最低价政策对区县第一、二、三产业增加值的影响，检验最低价政策是否通过影响地方工业发展而非农业或服务业发展来影响夜间灯光强度。

2.实证结论

在受最低价政策约束的区县里，最低价每上升100元，该地第二产业增加值平均降低9.5%，且在统计上显著，而最低价政策对于第一、三产业增加值的影响程度较小且在统计上不显著，这说明政策是通过影响地方工业发展这一渠道作用于夜间灯光强度的。

（四）异质性分析

前文分析可见，从平均效应来看，过高的最低价显著降低了受约束区县的经济增长水平，但该效应在不同地区也许存在差异。本部分从地理区域和制造业占比来考察最低价政策对地方经济增长的异质性影响。

1.地理区域

我国幅员辽阔，区域间经济发展水平差异较大，最低价政策的影响可能在不同的区域存在差异。通过将样本分为东部和中西部两个子样本来进行政策影响的异质性考察，本文发现政策影响在两者间存在异质性。最低价政策对经济增长的负向影响在东部区县更强，最低价每上升100元，区县夜间灯光强度显著下降6.1%；而最低价政策对中西部区县的影响程度较小，在统计上也不显著。两组间有统计意义上的明显差异。这意味着，政策制定者在优化政策时要特别关注那些位于东部地区、由于所在城市行政级别高而被赋予“过高”工业用地出让最低价的区县。

2.制造业占比

如果最低价政策是通过影响地方工业发展作用于夜间灯光强度的，那么政策效果应该在制造业比重高的区县更为明显。本研究将2005年第二产业GDP高于样本中位数的区县定义为高第二产业区县，其余定义为低第二产业区县。研究发现，最低价政策的影响在高第二产业区县显著为负，而在低第二产业区县最低价政策的影响程度较小，且统计上不显著。两组间有统计意义上的明显差异。这说明，由于最低价政策主要是通过影响地方工业发展来影响当地经济增长，在那些第二产业规模较大的区县，政策对于经济增长的影响较大，而在第二产业规模较小的区县则影响有限。

三、结论与讨论

本研究以2007年我国工业用地市场的最低价政策为切入点，利用最低价在区县间的差异，使用双重差分模型来考察这项政策对地方经济增长的影响。本研究将区县划分为受最低价政策约束与不受最低价政策约束的两组区县，发现在受最低价政策约束的区县里，平均来看，最低价每提高100元，区县夜间灯光强度显著下降2.6%，且该影响存在持续性。这意味着价格限制可能会阻碍地方工业发展，也提示在制定行政性限制时应该根据实际情况给予适当的调整空间。机制分析表明，在受约束的区县里，更高的最低价显著降低了地方新进入工业企业数量和已有工业企业的就业规模；在不受约束的区县里，最低价对新进入企业数量和已有工业企业的就业规模均没有显著影响。此外，在受约束的区县里，最低价标准显著地降低了区县第二产业增加值，但对第一、三产业增加值没有显著影响。异质性分析表明，最低价政策对地方经济增长的不利影响在东部地区、高第二产业的区县更为显著。

以上实证结果说明，与地方经济发展特点不相匹配的行政性干预措施可能会给地方经济发展带来意料之外的负面影响。在持续推进土地要素市场化改革的大背景下，本研究有望为进一步优化工业用地配置体制机制，推动地方经济持续增长提供参考。