聊聊纪委的组织架构

来源：市场资讯

（来源：野望谷研究社）

前两天聊完周L的故事后，有朋友提出希望再科普下纪委的组织架构，所以本文就来谈谈这个话题。

众所周知，在2018年监委成立之后，各级纪委便与监委实现了“合署办公”。注意，野望谷这里用的是“合署办公”而不是“一套人马、两块牌子”，因为各级纪委与监委的组成人员并不完全重合，二者并非绝对的“一套人马”，所以用“合署办公”方为妥当。

简单来说，各级纪委监委的组织架构大体包括四部分：

第一部分是领导机构，包括各级纪委书记、副书记、常委、委员，各级监委主任、副主任、委员，领导机构都实行选任制，成员来源广泛多样，他们平时不一定都专职从事纪检监察工作；

第二部分是职能机构，包括各级纪委监委的内设职能部门、直属单位等，它们的工作人员都是具体承担日常纪检监察工作的专职公务人员或事业编人员，普遍实行委任制；

第三部分是派驻机构，包括各级纪委监委向党政机关、群团组织、事业单位、国有企业、金融机构、高等学校、行业系统派驻（派出）的纪检监察组、纪检监察工委、监察专员等，它们的工作人员也都是专职纪检监察公务人员，但这些都不在纪委监委机关里上班，而是会驻守到被派驻（派出）的单位里。

第四部分是巡视机构，包括各级巡视组（适用于副省级以上地区或单位）、巡察组（适用于正厅级以下地区或单位）等，巡视组、巡察组都是因事而设、事毕而撤，它们的组成人员都是从各单位临时抽调过来的，有时还会挑选一些退居二线的领导干部，不一定都来源于纪检监察领域。

上述四类中，第一类大家都比较熟悉，第四类野望谷曾在《首次以中央名义组建安全生产考核巡查组：【巡视组】【巡查组】【督察组】【督导组】究竟有何区别？》一文中有过详细讲述，所以今天咱们就重点聊聊第二类和第三类。

【一 · 纪委职能机构】

俗话说“纪委见人高半格”——这个“高半格”不仅体现在心理和感官的威慑力上，而且体现在各级纪委干部的级别配置上。

比如各省级纪委的内设职能部门，若严格按“三定”的话，这些内设职能部门都属于正处级建制。但事实上这些内设职能部门的干部普遍会被高配，部门正职通常固定按副厅级配备，部门副职通常固定按正处级配备。

相比之下，办公厅、组织部、宣传部、政法委等党务口机关部门通常就只会将个别领导干部高配。比如省委组织部的内设职能部门正职大多就是正处级，只有少数会高配副厅级或者由副厅级领导兼任；部门副职大多就是副处级，只有少数会高配正处级。二者在级别规格上的差距还是很明显的。

各级纪委既辖有具体办理日常纪检监察工作的内设职能部门，又辖有承担新闻宣传、干部培训、信息技术、后勤保障、学术研究的直属事业单位。这里我们着重来讲职责比较重要的内设职能部门——

上面这张树状图，完整展示出了一级纪委监委内设职能部门的完整架构。依据各部门业务职责的不同，我们可以将其粗略地划分为两大类：

第一类是直接承担纪检监察任务的部门（相当于“前台业务部门”），第二类是不直接承担纪检监察任务、而是为其提供支撑和服务的部门（相当于“后台管理部门”）。

比如办公厅、组织部、宣传部、研究室、法规室、机关事务管理局、机关党委、离退休干部局，它们就属于第二类侧重提供支撑和服务的“后台部门”。但要注意，不直接承担纪检监察任务并不代表这些部门不重要：

像是纪委组织部，有关下一级地方纪委、派驻单位纪检组负责人的人选推荐、提名、考察、调配、考核，都是要由纪委会同组织部、国资、财政、金融、教育等相关部门共同完成的，而具体承担这项职责的就是纪委组织部；

像是纪委宣传部，我们每年初在电视上收看的年度反腐大剧，就是由中纪委宣传部联合中央广播电视总台联合推出的；

像是纪委研究室、纪委法规室，我们如今耳熟能详的各种反腐败理论，平日里各地各级单位下发强调的有关纪检监察、作风建设的政策文件，它们大多就出自纪委研究室、纪委法规室之手。

当然了，相比起第二类部门，第一类直接承担纪检监察任务的“前台部门”则是站在纪检监察业务第一线的。

一般来说，纪检监察机关办理一桩违纪违法案件时会经历——（1）问题线索收集（通过信访、举报、审计、巡视等渠道），（2）问题线索初核（情节轻微或无问题的可直接处置），（3）批准和宣布立案，（4）审查调查（期间可使用谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、暂扣、封存、勘验检查、鉴定等措施），（5）案件审理，（6）经集体审议后作出处置决定（包括纪律处分、政务处分等），（7）向上一级纪检监察机关申诉并启动复审复核复查程序（或有），（8）（涉嫌职务犯罪的）移送检察机关提起公诉——这样一个复杂而严谨的流程。

在清楚了上面这套流程后，我们再来看第一类部门的设置和功能就清晰得多了：

党风政风监督室

像是“八项规定”、纠正“四风”、整治群众身边的腐败和作风问题，就是由党风政风监督室来负责的。

信访室

顾名思义，信访室主要就是受理群众来访和涉嫌职务违纪违法行为的检举、控告的。信访室需要对收集到的问题线索进行归口整理和移交，如果问题线索初核查实且情节较重的话，就会进入立案程序。

巡视工作领导小组办公室

除了信访之外，巡视也是收集问题线索、受理群众来访的另一主要渠道。具体负责巡视工作的是各个巡视组，巡视工作领导小组办公室主要是为各巡视组提供统筹、协调、指导、保障的。跟信访室的道理类似，巡视组、巡视工作领导小组办公室也要将巡视中发现的问题线索进行整理和移交。

监督检查室

各个监督检查室是各级纪委机关中职责广度和人员规模最为庞大的部分，它们要直接负责对所联系地区（单位）的日常纪检监督、纪检业务指导和联系。监督检查室可以对问题线索进行综合分析研判、就涉及案件给出处置意见，向所联系地区（单位）的纪检监察工作给出建议、并对其监督和问责。

每一级纪委监委都会根据工作需要，设立若干个监督检查室。同时为了使各监督检查室对所联系地区（单位）的状况做到了如指掌、心中有数，每个监督检查室平时的对口联系对象都是固定的。下文将要提到的纪委向各地区（单位）派驻的纪检监察机构，就是分门别类由不同的监督检查室来负责对口联系的。

以中纪委为例，目前总共设有11个监督检查室，其中：

第一到第四监督检查室，分别负责对口联系党务机关、人大机关、政协机关、政法系统、宣传系统、统战系统、群团组织、民主党派；行政机关（不含政法口、宣传口、统战口的机关单位）、事业单位、行政类央企等；金融系统，包括金融监管部门和金融机构等；国资系统，包括国资委和产业类央企等。

第五到第十一监督检查室，分别负责联系地方各省、直辖市、自治区以及香港、澳门特别行政区、新疆生产建设兵团，它们按照大区进行划分，平均每个监督检查室联系4到6个省份。

需要强调的是，各个监督检查室只负责对发现的问题线索进行分析研判、给出初步意见，而并不负责办理案件的审查调查。如果一名涉案干部拥有多个地方或部门任职经历的话，那么往往是根据他最主要的任职地或者腐败问题发生地，来确定由哪个监督检查室牵头负责梳理他的违纪违法线索。

审查调查室

各个审查调查室是各级纪委机关中职责广度和人员规模第二庞大的部分，它们负责具体办理对严重违纪和职务违法行为的初步核实与立案审查调查。上述所有由信访室、巡视组、各监督检查室整理出的问题线索，在进入立案程序后，都要转交给某个审查调查室来具体负责案件查办。

以中纪委为例，之所以5个审查调查室的名称不是从“第一”到“第五”进行编号，而是紧接着监督检查室之后继续从“第十二”到“第十六”进行编号，乃是因为审查调查室与监督检查室在历史上曾经是不分家的。

2019年之前，中纪委下面设有12个纪检监察室，这12个纪检监察室既负责对所联系地区（单位）进行日常监督和业务指导，又负责对所联系地区（单位）发生的案件进行审查调查。由于调查对象固定、日常监督与案件查办职责合二为一，权力过于集中，因此就难免会产生通风报信、私下勾连的风险。

所以2019年之后，这12个纪检监察室就被拆分为了11个监督检查室和5个审查调查室。11个监督检查室继续负责日常监督，且联系对象固定，但不再承担案件查办的职责；案件查办职责则交由5个审查调查室来专门负责。

而且，这5个审查调查室的办案对象也是不固定的，只有在每一桩案件到了立案环节时，才会由上级临时指定某一个审查调查室来具体负责办理。这样就最大限度避免了可能的泄密和勾连风险，这就叫“一案一授权”。

对此，官方曾专门刊文阐释过“执纪监督与执纪审查分设”的意义：

一个是“执纪监督部门”、“重在日常监督”，一个是“执纪审查部门”、“重在执纪问责”；“施行“一案一授权”的“专案模式”，目的就是要防止“多种权力高度集中带来的廉政风险”。

案件审理室

在违纪和职务违法案件中，5个审查调查室承担的是类似“公安”的审查调查角色，他们只负责出具调查报告、给出处理意见，但并不能做出处理结论。审查调查室需要将调查报告及处理意见移送给案件审理室，再由案件审理室进行审理、做出处理结论。

因此，案件审理室的角色就相当于纪委内部的“法院”，如果这桩案件最后要移交司法的话，那么案件审理室就相当于在司法机关介入之前进行了一道“初审”。当然了，案件审理室所做的结论也不是最终的，只有将案件审理结果提请集体审议之后，才能形成最终处理决定。

案件监督管理室

案件监督管理室负责对上述监督检查、审查调查、案件审理的全过程进行监督管理，同时还要统一承接问题线索归集、案件协调督办等任务。

由此来看，案件监督管理室的角色就相当于纪委内部的“检察院”。

纪检监察干部监督室

顾名思义，纪检监察干部监督室的监督对象就是纪检监察系统自身的干部，瞄准的是“灯下黑”问题。纪检监察干部监督室可直接受理相关问题线索，提出处置意见，办理初步核实，立案审查调查。

所以说，纪检监察干部监督室就相当于纪委内部的“纪委”。

国际合作局

之所以将国际合作局纳入第一类直接承担纪检监察任务的部门类别，乃是因为国际合作局承担着反腐败国际追逃追赃和防逃、国际反腐败执法和引渡的工作。

【二 · 纪委派驻机构】

监察机关向外派出常驻代表的做法，古已有之。

比如清朝时期执掌监察事务的都察院，它一方面会向各地方上以省为单位派出15道监察御史（后增设为20道），每一道的监察御史们既负责巡按某个地方，又负责监察若干个朝廷和京师的官署衙门；另一方面还向朝廷内阁六部分别派出六科，六科各设给事中若干名，这些给事中们都要参与到六部日常的政务运转之中。

历史上，由上级纪检监察机关向各地方（单位）派出的专职负责纪检监察的机构，有的叫“派出机构”、有的叫“派驻机构”。但在2012年之后，由上级纪检监察机关派出的机构大多都被命名为了“派驻机构”，使用“派出机构”叫法的越来越少，所以这里我们就统称为派驻机构。

那么，如何来判断一级纪检监察机构的性质到底是不是上级纪检监察机关的派驻机构呢？

一般来说，如果名字是叫“纪委”、“党组纪检组”的（比如某市纪委监委，某国企党组纪检监察组），那么其性质就属于本单位党委（党组）内设的纪检监察机关，它要受本单位党委（党组）和上级纪检监察机关的双重领导；

而如果名字是叫“派驻纪检监察组”、“派驻（派出）监察专员及监察专员办公室”的（比如驻某国企纪检监察组，驻某部委纪检监察组，驻某高校监察专员），那么其性质就属于上级纪检监察机关的派驻机构，它只受上级纪检监察机关的领导，不受本单位党委（党组）的领导；

此外，如果名字是叫“派驻（派出）纪检监察工委”的（比如驻某行业系统纪检监察工委，驻某街道纪检监察工委），那么其性质则介于内设纪检监察机关与派驻纪检监察机构之间，它既是上级纪检监察机关的派驻（派出）机构、并受其领导，同时又要受所在单位党委（党组、党工委）的领导；

还有，如果是“纪委”与“监察专员办公室”合署办公的话（比如某高校纪委暨驻校监察专员办公室），那么它也就兼有内设纪检监察机关和派驻纪检监察机构的双重身份了。

通俗地说就是，“纪委”、“党组纪检组”等内设纪检监察机关是块块上的，因此隶属汇报关系就实行双重领导、条块结合；

“派驻纪检监察组”、“监察专员”等派驻纪检监察机构是条条上的，因此隶属汇报关系就只有条、没有块；

“派驻纪检监察工委”本身就是兼具条与块的产物，因此隶属汇报关系就仍实行双线领导、条块结合。

在2012年之前的几十年里，由中纪委直接派驻的纪检机构在中央一级党和国家机关单位中只有50多个，覆盖比例不到40%；

在国资委管理的中央企业中，由中纪委直接派驻纪检组的屈指可数，绝大多数央企都是内设纪委或党组纪检组，并由国资委纪检机构指导其工作；

中管金融机构也都是内设纪委或党组纪检组，并由银监会、保监会纪检机构指导；

中管高校同样都是内设纪委或党组纪检组，并由教育部（或其他主管部委）纪检机构指导。

但这些情况在2012年之后都发生了改变：

2015年，中纪委实现了对全部约140家中央一级党和国家机关单位直接派驻纪检机构的全覆盖，所有党务口、行政口、人大口、政协口、司法口的党政机关、事业单位、群团组织皆无例外；

2025年，中纪委实现了对所有中央企业、中管金融机构、中管高校直接派驻纪检监察机构的全覆盖，过去设立在这些中央企业、中管金融机构、中管高校里的纪委、党组纪检组，要么是被新的派驻纪检监察组所取代，要么是被派驻监察专员、与原先的纪委合署办公，有的还新被派驻了行业系统纪检监察工委。

从原先的内设纪检监察机关，演变成如今的派驻纪检监察机构，发生变化的绝不只有名称：

第一，原先的内设纪检监察机关是由本单位党委（党组）产生的，需同时接受本单位党委（党组）和上级纪检监察机关的双重领导。实践中，它们的职责更多是由本单位党委（党组）交付，权力更多是由本单位党委（党组）授予，上级纪检监察机关起到的更多是业务指导作用。

然而现在的派驻纪检监察机构则是由上级纪检监察机关产生的，它们属于上级纪检监察机关的组成部分，与驻在单位是监督与被监督的关系。它们的职责是由上级纪检监察机关交付，权力也是由上级纪检监察机关授予，因此只需接受上级纪检监察机关的领导，无需接受驻在单位党委（党组）的领导，驻在单位也无权过问它们的工作。

这其中，派驻（派出）纪检监察工委、监察专员的情况要特殊一些，它们尽管也属于上级纪委监委的组成部分，但仍需接受本单位党委（党组、党工委）和上级纪检监察机关的双重领导。

第二，原先的内设纪委书记（党组纪检组长）都会照例兼任本单位党委委员（党委常委、党组成员），因此他们除了完成纪检监察的份内工作以外，往往还要承担一些本单位领导班子成员的分工。

然而现在的派驻纪检监察组组长（派驻或派出纪检监察工委书记、监察专员）尽管仍会照例兼任驻在单位党委委员（党委常委、党组成员），但却是要履行监督专责的，尽管他还是驻在单位的领导班子成员不假，但他却不再分管驻在单位的工作，不再参与驻在单位领导班子成员的分工。

第三，原先的内设纪检监察机关负责人往往都是来自于本单位内部选任，他们的职位由本单位任命，绩效由本单位评价，干部人事关系也都是放在本单位管理的。

然而现在的派驻纪检监察机构负责人都是来自于上级纪检监察机关提名和委派，他们的职位由上级纪检监察机关任命，绩效由上级纪检监察机关评价，干部人事关系也都是放在上级纪检监察机关管理，上级纪检检察机关还会有意识地对他们进行轮岗交流。

第四，原先的内设纪检监察机关的办公经费都是由本单位提供保障，与本单位其他预算开支同出一本账。

然而现在的派驻纪检监察机构的办公经费则是在驻在单位预算中单列，并由上级纪检监察机关提供保障。

第五，作为本单位党委委员（党委常委、党组成员）之一，原先的内设纪委书记（党组纪检组组长）需要参与所在单位的集体决策，此时他与所在单位领导班子中其他成员的地位是同等的。

然而现在的派驻纪检监察组组长（派驻或派出纪检监察工委书记、监察专员）尽管仍是驻在单位党委委员（党委常委、党组成员）之一，仍需参加驻在单位的党委会或党组会，但他的角色更偏向于一个对驻在单位重大决策与日常管理进行实时审视的监督者，起到的是类似于“一票否决”的作用，而不是作为驻在单位领导班子成员之一适用于“少数服从多数”原则。

第六，由于原先的内设纪检监察机关的权威性和独立性都不够充分，所以它们就很难真正监督所在单位的领导班子成员、尤其是班子主要负责人，它们监督的重点只能放在下一级单位的领导班子成员身上，也就是“只能监下级、难以监本级、无法监上级”。

然而现在的派驻纪检监察机构在权威性和独立性均得到了保障之后，它们既要继续监督驻在单位下一级单位的领导班子成员，更要监督驻在单位本级领导班子成员、尤其是班子主要负责人，必要时甚至可以不在立案前征求班子主要负责人的意见，这就像是持有了可以“先斩后奏”的“尚方宝剑”，因此也就做到了“既能监下级、更能监本级、还能监上级”。

这其中，派驻（派出）纪检监察工委和监察专员的情况要特殊一些，由于它们同时接受着本单位党委（党组、党工委）的领导，所以它们在采取立案、审查调查等措施时仍需于事前提报本单位党委（党组、党工委）负责人审批。

第七，相比原先的内设纪检监察机关来说，现在的派驻纪检监察机构在工作内容、履职方式、权力边界上也更加延展和充分了。

比如，对于驻在单位领导班子成员涉嫌违纪违法的问题，派驻纪检监察机构经批准是可以参与对案件的初步核实与审查调查的；而对驻在单位的下一级单位领导班子成员，派驻纪检监察机构更是拥有直接的审查调查权、处理处分权。

同时，这一点也是派驻纪检监察组与派驻（派出）纪检监察工委、监察专员在程序运行上的不同之处：

派驻纪检监察组虽然拥有一定的处理处分权，但是这种处理处分权是不完整的，有些情况下派驻纪检监察组只能向驻在单位党委（党组）提出处理处分建议，最终的处理处分决定还是得由驻在单位党委（党组）做出；

而派驻（派出）纪检监察工委、监察专员的处理处分权就要更完整了，它们可以直接做出处理处分决定。

另外在近年来，纪委还在派驻机构的设置上还有一些创新，其中最有代表性的就是在过去常见的“单独派驻”模式之外，又新增了“归口派驻”的模式。

所谓“单独派驻”就是“一对一”派驻，也就是我们常见的对每一个独立建制的单位都派驻一个纪检监察组（派驻或派出纪检监察工委、监察专员）；

所谓“归口派驻”就是“一对多”派驻，也就是一个派驻纪检监察组（派驻或派出纪检监察工委、监察专员）会同时负责监督多个单位。

一般来说，适用于单独派驻的往往是系统规模大、直属单位多、监督对象多的单位，适用于归口派驻的往往是系统规模小、直属单位少、监督对象少、业务相近职能相关的。

我们来看几个“归口派驻”纪检监察机构的案例：

派驻中组部的纪检监察组，除了监督中组部之外，还要同时监督中编办、中央党校、浦东干部学院、井冈山干部学院、延安干部学院等单位；

派驻人民日报社的纪检监察组，除了监督人民日报社之外，还要同时监督求是杂志社、新华通讯社、光明日报社、经济日报社、中国日报社等中央新闻媒体单位；

派驻中宣部的纪检监察组，除了监督中宣部之外，还要同时监督中央网信办、中央广播电视总台、国家广播电视总局、中国文联、中国作协、中国记协、中国出版集团、中国外文局等单位；

派驻科技部的纪检监察组，除了监督科技部之外，还要同时监督中国工程院、国家自然科学基金委员会、科技日报社、中国科协等单位；

派驻工信部的纪检监察组，除了监督工信部之外，还要同时监督国防科工局、国家烟草专卖局、中国工程物理研究院等单位；

派驻农业农村部的纪检监察组，除了监督农业农村部之外，还要同时监督中国气象局、扶贫办等单位；

派驻国家卫健委的纪检监察组，除了监督国家卫健委之外，还要同时监督国家医疗保障局、国家中医药管理局、中国老龄协会、中国红十字会总会、中国计划生育协会等单位……

同时，这些派驻各单位纪检监察机构的组织人员规模也是跟他们的业务量直接相关的。

比如上面提到的派驻科技部纪检监察组、派驻国家卫健委纪检监察组，尽管它们都是实行“一对多”的归口派驻模式，但它们往下各自都只设立了5个职能部门（1个办公室，4个纪检监察室）；

然而国资委就不同了，尽管国资委实行的是“一对一”的单独派驻模式，但由于国资委管理的央企系统规模极为庞大，所以派驻国资委纪检监察组往下就设立了15个职能部门（办公室、政策法规研究室、案件监督管理室、案件审理室、纪检监察干部管理监督室，以及10个纪检监察室）。

最后还要补充的一点是，虽然很多单位内部都设有机关纪委（包括机关纪检监察工委、机关党委纪检处室等），但机关纪委跟派驻纪检监察机构并不是一回事，尽管他们承担的都是纪检监察工作。

从层级上讲，派驻纪检监察机构居于一个单位的领导层，通常是跟驻在单位的党委（党组）相提并论的；而机关纪委居于所在单位的中层，通常是跟该单位的其他内设职能部门、机关党委相提并论的。

从关系上讲，派驻纪检监察机构可以统筹、指导、监督、检查机关纪委的工作，但不能直接领导机关纪委；机关纪委对上是受本级机关党委和上级纪检监察工委的双重领导。比如，某省教育厅机关纪委对上是受省教育厅机关党委和省直机关纪检监察工委的双重领导，并受省纪委监委驻省教育厅纪检监察组的监督指导。

从职能上讲，以一个国家部委为例，派驻纪检监察组的日常监督和审查调查对象既包括驻在部委的领导班子成员，也包括部委以下的司局级干部；而机关纪委的日常监督和审查调查对象，则主要是部委内部的处级及以下干部。

因此通俗地说，机关纪委近似于派驻纪检监察机构的下一级纪检监察机构，二者对应不同的监督对象层级；只是一个单位内部的各中层职能部门不可能每个都再单独设立一个“纪委”，所以就统一归口设置一个“机关纪委”来进行“一对多”的监督就够了。