杨瑞龙：宏观经济治理是中国自主的经济学原创性范畴

杨瑞龙 中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

本文转载自《中国经济问题》2026年第1期。

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经典马克思主义政治经济学预测商品货币关系将会消亡，未涉及政府与市场关系的讨论；而西方主流宏观调控理论虽在我国流行，但因国情与制度差异并不完全适用。习近平经济思想关于“宏观经济治理”的重要论述，是在中国实践基础上形成的原创性经济范畴。其核心是科学调控与有效治理，内涵较“宏观调控”更丰富，目标更多元，强调政策协调、治理系统性与制度建设。完善宏观经济治理体系，充分发挥政府作用，需健全微观基础、优化宏观治理构架并加强预期管理。

一、基于中国国情的宏观经济治理范畴具有原创性意义

中国在坚持党的领导和坚持社会主义基本经济制度下，已经持续推进了长达四十多年的市场化改革进程。中国改革的目标经历了从“建立含有市场机制的计划体制”，到“有计划商品经济”“社会主义商品经济”，最终确立为“构建社会主义市场经济体制”的演变过程。坚持社会主义市场经济改革方向的核心，在于正确处理政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好地发挥政府作用。而处理好政府与市场关系的重要前提之一就是要合理界定政府的作用边界和职能范围。

如何构建一个既能适应中国国情又具有逻辑一致性的关于政府与市场关系的经济学分析框架，一直是困扰经济学界的重要理论问题。因为在经典的马克思主义政治经济学体系中，并不存在“政府与市场关系”的讨论。马克思主义经典政治经济学在预测未来社会的基本特征时认为，当公有制取代私有制后，商品货币关系将逐渐消亡，整个经济活动将由社会中心统一安排社会劳动，因此并不存在“市场”，也就谈不上“政府与市场的关系”。即便在列宁、斯大林时期，传统的政治经济学仍以计划经济为核心，商品货币关系仅在有限范围内存在，因此也未形成政府与市场关系的系统理论。而西方主流经济学则认为，市场经济是私有产权的产物，与公有制不兼容的。我国不仅提出了社会主义市场经济理论，而且在实践上证明社会主义与市场经济是可以结合的，并创造了中国经济增长奇迹。习近平经济思想系统论证了在社会主义基本经济制度下，市场这只“看不见的手”即有效市场，与政府这只“看得见的手”即有为政府可以有机结合，明确提出了两者各自发挥作用的边界与具体的结合方式。习近平总书记指出，“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好，努力形成市场作用和政府作用的有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展” 。习近平干预政府与市场关系的论述立足于我国的具体实践，创造性地发展了马克思主义政治经济学。

随着我国市场化改革的不断深入，政府与市场之间的关系如何处理不仅是经济学界研讨的热点问题，也是实践中需要解决的实际的问题。无论是马克思主义经典文献，还是传统政治经济学都没有讨论社会主义条件下的市场机制问题，而西方主流经济学却有大量文献讨论在市场经济条件下的政府干预问题，涉及政府与市场关系，特别是凯恩斯主义经济学对我国影响很广，宏观调控成为经济学界讨论政府干预经济的一个常用词。

西方主流经济学的各个流派对市场经济条件下的宏观调控具有不完全相同的认识。一是新古典经济学逻辑下的宏观调控。从古典经济学鼻祖亚当·斯密的“看不见的手”理论，到马歇尔的局部均衡论，再到庇古的福利经济学及后来充分相信市场配置资源的理论，都相信市场机制的自发调节能实现资源配置的“帕累托最优”，只有在市场干不了、干不好的前提下，才需要政府调控，也就是我们常说的政府只是“守夜人”。二是凯恩斯主义逻辑下的宏观调控。20世纪上叶世界性经济大危机爆发表明新古典经济学面临困境，随着凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版，国家干预主义思想开始流行。凯恩斯主义经济学认为，由于三个心理规律的作用，在有效需求与有效供给达到均衡时存在非自愿失业，政府可以选择积极的财政政策与货币政策来刺激总需求，维护经济的平稳运行，实现总量平衡。这就是我们现在熟知的逆周期调节的宏观调控理论。三是新自由主义逻辑下的宏观调控。到了20世纪70年代，面对滞胀这一更棘手的宏观经济现象，凯恩斯主义的政府干预理论面临困境，随即货币主义、供给学派、新古典综合派、合理预期理论、新制度经济学等新自由主义思潮开始兴起。新自由主义学派认为，政府干预不仅难以达到预期效果，而且政府也会失败，且政府失败比市场失败的后果更为严重，同时在很多情况下市场失败本身是由不恰当的政府干预造成的。该学派强力主张限制过度政府干预，应该更多相信市场。

近年来需求不足、经济下行压力增大等一直困扰着我们，很多人主张回归到凯恩斯主义逻辑，主张采用总需求管理政策来刺激经济。凯恩斯主义逻辑下宏观调控是指政府主要运用财政、货币等政策工具刺激总需求，实现经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡等政策目标，实现总供求再平衡。显然，凯恩斯主义经济学逻辑下的政府与市场关系及宏观调控理论并不完全适用于我国，其原因在于：第一，我国的经济体制改革强调“守正创新”，即坚持在党的领导下及社会主义基本经济制度下推进市场化改革。也就是说，宏观调控范畴不能涵盖党领导下的政府在社会主义市场经济条件下的作用。第二，我国的具体国情决定了不能照搬宏观调控概念。我国是一个发展中大国，二元经济结构、独特的历史文化传统和超大规模经济体特征决定了政府在经济领域的作用并不限于宏观调控。第三，我国处于市场化、工业化、城市化、国际化的全面转型阶段，经济运行模式与西方成熟型市场经济国家有很大的不同，我们不能照搬照抄基于西方经济运行模式而产生的凯恩斯主义政府干预理论与政策。这是因为，凯恩斯主义宏观调控理论主要适用于成熟的市场经济国家，但难以完全处理好经济转型中所面临的诸如社会公平、可持续发展、国家安全等经济社会等问题，而这正是需要更好发挥政府作用的领域。

基于以上具体国情，凯恩斯主义逻辑下的宏观调控范畴不能完整解释我国政府与市场关系，它不能涵盖我国政府在经济领域中的作用范围。一是政府在制度层面更好发挥作用。我国发展市场经济，是以坚持社会主义基本经济制度为前提的。因此，政府发挥作用的关键目标在于保障公有制的主体地位、维护国家安全、实现共同富裕，与追求社会公平正义。二是政府在全面深化改革层面更好发挥作用。“守正创新”是我国改革的一个重要特色，即我国的经济体制改革既不是细枝末节的改革，也不是改旗易帜的改革，而是坚持在党的领导下推进社会主义基本经济制度条件下的市场化改革，党中央在推进市场化进程的改革中承担顶层设计与组织实施的作用，采取“自上而下”与“自下而上”相结合的改革方式，政府在组织改革中发挥重要作用。三是政府在宏观层面更好发挥作用。凯恩斯主义逻辑下的宏观调控大体对应政府在这个领域的作用，它主要体现在所谓的逆周期调节及总量需求管理政策，即政府主要依靠经济手段，如选择恰当的财政政策和货币政策实现一定的宏观调控目标。四是政府在中观层面更好发挥政府作用。西方主流经济学中的宏观调控一般只涉及政府的总量管理，结构性问题通常是由市场机制自发协调，而处于全面转型中的我国政府则在结构的转型升级中发挥重要作用，如产业政策、区域协调政策在政府调节经济的政策系统中占据很重要的位置。五是政府还将在微观层面发挥一定的作用，如政府在就业、物价调控、垄断与竞争政策、收入分配等方面也发挥着重要作用。

由此可见，“宏观调控”这一概念已不足以全面解释中国的政府与市场关系。习近平总书记根据中国的国情及国家治理现代化的历史使命，提出要健全宏观经济治理。他在党的二十大报告中提出，“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合。”习近平总书记又在党的二十届四中全会上强调要“提升宏观经济治理效能”。 “宏观经济治理”这一范畴既没有照搬马克思主义经典理论，也没有直接套用西方经济学范式，而是立足于中国的实践，在总结规律的基础上提炼出原创性的概念。因此，习近平经济思想中关于宏观经济治理的论述，是基于中国实际与制度特征提出的重要范畴，构成了中国自主经济学知识体系中的重要内容，具有重要的理论创新意义。

二、“宏观经济治理”比“宏观调控”有着更为丰富的内涵

如何处理政府与市场的关系，是新时代中国特色社会主义经济理论的核心议题。用西方主流经济学逻辑下的宏观调控来界定我国政府与市场的关系显然不符合我国的实际。我国社会主义市场体制既具有市场经济的一般特征，又体现出明显的中国特色。市场化改革与经济发展的最终目标是促进社会公平正与共同富裕，防止两级分化。社会主义市场经济既包含竞争，也强调合作，在公有制为主体的制度基础上，既能发挥市场在资源配置中的决定性作用，又可在宏观与微观层面形成协同机制。社会主义市场经济强调有为政府与有效市场的有机结合。要充分发挥政府作用，必须科学界定政府与市场的边界，推动政府职能转变，完善宏观调控体系与治理方式，构建新型政商关系，实现两者的互补。社会主义市场经济是人与自然的和谐共生的市场经济。构建高水平的社会主义市场体系，应全面落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，我们用宏观经济治理替代宏观调控来界定政府在宏观经济领域中的作用边界与作用方式。

更好发挥政府的作用需要完善宏观经济治理，宏观经济治理的核心内涵就是科学的宏观调控和有效的政府治理。习近平总书记指出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”

首先，宏观经济治理相较于宏观调控追求的目标更加多元。宏观经济治理除了关注传统的宏观调控目标如经济增长、物价稳定、充分就业、国际收支平衡外，还把产业与区域结构优化、科技创新、生态文明、发展与安全等经济社会发展目标纳入治理目标，激发全社会内生动力和创造力。

其次，宏观经济治理相较于宏观调控更加强调经济与非经济政策的协调性。宏观经济治理既重视运用财政、货币等经济手段通过调控市场环境引导微观主体行为，达到熨平短期经济波动的目标，而且为了实现社会发展等目标，还将采用就业、结构、区域发展等其他经济政策及生态、民生、稳定、安全等非经济政策，实现经济政策与非经济领域政策的协调。

再次，宏观经济治理相较于宏观调控更加强调治理的系统性。宏观经济治理不仅重视逆周期调节、短期需求管理、总量管理及局部调节，而且非常重视跨周期调节、结构调节与中长期调控，特别是我国的五年经济社会发展规划在宏观调控体系中扮演十分重要的角色，将五年规划纳入宏观治理框架有助于实现短、中、长期发展目标的有效衔接。

最后，宏观经济治理相较于宏观经济治理更加重视制度框架的构建。宏观经济治理不仅是一整套宏观经济政策体系，而且包含宏观治理的制度建设，如政府职能的转换、财政金融体制的改革。作为中国特色之一，我国将宏观经济治理纳入国家治理体系和治理能力现代化的整体布局之中，作为国家治理体系的重要组成部分。

因此，学习习近平经济思想，理解宏观经济治理的内涵，具有十分重要而深远的意义。宏观经济治理是中国化的话语体系，讲述的是中国故事，但同时也具有可供一般经济学借鉴的普遍的经济学理论价值。

三、更好发挥政府作用需要完善宏观经济治理体系

在社会主义市场经济条件下，必须坚持市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用的有机同一。为了更好地发挥政府作用，完善宏观经济治理体系是关键所在。

第一，完善宏观经济治理的微观基础。“管得住”的前提是“放得活”。党的二十大之前，关于政府与市场关系的表述是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；而在党的二十大报告中，这一表述有所调整，将“和”改为了逗号。前者的“和”体现了并列关系，意味着政府与市场的作用可以相互说明；修改为逗号后，逻辑顺序更加清晰——首先让市场在资源配置中起决定性作用，然后再更好地发挥政府作用。换言之，必须先让经济“活”起来，才能“管”得好。要让市场机制充分发挥作用，需要具备以下几个方面的基础条件：一是市场主体，产权明晰化是应有之义；二是市场环境，应建立公平竞争、反垄断和自由价格体系；三是市场体系，包括健全的商品市场和要素市场，推动全国统一大市场建设；四是市场秩序，保障市场运行的稳定性与规范性。

同时，政府的作用边界也应由市场来界定。政府的作用不是越大越好，而是要有合理的界限和边界，这就是习近平总书记所强调的“宏观调控有度”。所谓“有度”，就是“把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场”。为此，就要切实转变政府职能、深化体制改革。各级政府必须严格依法行政，认真履行职责，政府的“有形之手”在该出现时必须出现，但不能随意干预、四处伸手。

第二，完善宏观经济治理的第一层级框架：完善国家战略规划体系与政策统筹协调机制。党的二十届三中全会对宏观经济治理的制度架构提出了顶层设计，即“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”，这正是中国特色社会主义制度优越性的具体体现。在政策制定与经济活动管理过程中，涉及众多部门与政策类型，既包括经济政策，也包括非经济政策。各项政策从自身角度看或许都是合理的、必要的，但在共同作用于社会经济体系时，可能会产生相互影响，既可能是相互促进的，也可能是相互冲突的，甚至方向相斥的“合成谬误”。现实中，我们常见到文件条款各自合理，但落实时相互“打架”的情况。

要解决这一问题，必须发挥社会主义制度的集中力量办大事的优势，建立完善的国家战略规划体系与政策统筹协调机制，其核心在于各类政策的协同发力。国家发展改革委在新时代被赋予更加重要的职责，尤其在“十四五”收官与“十五五”开局之际，五年规划的制定与执行将继续在我国宏观经济治理与政策协调中发挥重要作用。这也是我国与西方国家的区别之一——我们能够通过制度化设计，使政策形成合力，实现“一加一大于二”的效果。

第三，完善宏观经济治理的第二层级框架：深化财税金融体制改革，优化宏观调控方式。宏观经济治理的第二层次是总量管理或称为逆周期调节。然而，要使总量管理在中国真正发挥效能，就必须深化财税与金融体制改革，优化宏观调控方式。西方国家拥有一套相对成熟的“相机抉择”机制及财政货币政策框架，但简单照搬到中国并不可行。原因在于市场环境、体制结构、政策职能及传导机制均存在差异。因此，为提升宏观政策的有效性，应在市场机制发挥决定性作用的前提下，推动政府调控方式即由行政手段直接干预微观主体向采用经济手段转变。比如，政府通过财政与货币政策等政策工具，间接影响微观主体的行为，进而作用于经济过程、秩序及活动基础，最终实现预定的经济目标。为此，深化财税与金融体制改革至关重要。在财税改革方面，应完善预算与税收制度，科学调整中央与地方政府的事权与财权，构建权责明晰、财力协调、区域均衡的财政关系。在金融改革方面，应加快完善中央银行制度，畅通货币政策传导机制，提高政策效能；同时应健全资本市场功能，强化投融资协调与金融监管，完善“准入前国民待遇+负面清单”管理模式，建立开放条件下的金融安全保障机制。

第四，完善宏观经济治理的第三层级构建：健全多元化的宏观调控工具。除了财政金融政策外，还要综合运用就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策，实现多元化宏观经济治理目标。中国作为转型中的国家，长期存在结构失衡问题，严重影响资源配置效率。因此，需要通过结构性政策加以校正。其中，产业政策与区域政策尤为关键。由于各地经济发展差异显著，中国的政策不可能“一刀切”。在西方国家，产业与区域结构调整主要依靠市场力量，但在中国，政府必须发挥积极作用。然而，结构性政策具有双刃剑效应——既可能矫正结构失衡，也可能因不当干预导致结构固化。

因此，产业与区域政策必须设定合理化标准。好的产业政策、区域政策能促进结构优化；反之，不当的政策会带来负面效应。要防止“坏的”结构性政策，就必须让市场成为检验政策成效的重要机制。政府制定产业与区域政策时，应以市场机制为导向。由于中国区域发展不平衡，经济结构复杂多样，若完全依靠市场自发调节可能耗时过长，代价太高，政府在方向正确的情况下适度引导，能显著提高效率、节约资源。但若方向失误，则可能导致结构性扭曲，而避免不当的政府干预导致结构扭曲，就应该把结构性政策建立在市场机制的基础上。由此可见，优化和科学制定产业政策、区域政策，明确结构性政策的有效性边界是优化宏观经济治理的重要内容。

第五，加强预期管理也是完善宏观经济治理的重要方面。习近平总书记在谈及宏观经济治理时特别强调“预期管理”的重要性，指出“实施宏观调控，要更加重视引导市场行为和社会心理预期”。所谓预期，是人们基于当前信息对未来经济形势的判断。预期影响信心，若对未来预期良好，信心增强；若预期悲观，信心不足。不同的预期将显著影响政策执行效果。若忽视预期变化，政策效果可能被抵消。因此，提高宏观经济治理的有效性，必须强化预期管理。