AI观察｜美国AI监管立法新框架：松绑产业以增强国际竞争力【走出去智库】

走出去智库（CGGT）观察

3月20日，美国白宫公布“人工智能国家政策框架立法建议”，以解决人工智能带来的最紧迫的政策议题。该立法框架建议确立联邦统一规则，取代各州的相关规制。

走出去智库（CGGT）观察到，该立法框架意在消除州际规则冲突、降低企业合规成本，加速技术创新与产业扩张。同时，该框架凸显当前大国科技竞争加剧，美国以规则整合抢占 AI 治理主导权，虽然推动产业效率提升，但也潜藏安全监管弱化风险，将深刻影响全球 AI 竞争格局与国际治理走向。

美国AI立法框架有哪些重点内容？今天，走出去智库 (CGGT)刊发东不压桥研究院的文章，供关注AI监管政策的读者参阅。

要点

1、该立法建议最核心的一点，就是强调联邦优先，由国会制定统一的全国标准，用更轻监管的规则替代各州强度和路径不一的监管。

2、布莱克本的法案是把长期以来针对大型科技公司的不满情绪集中表达了一次，接近300页的草案涉及方方面面：版权、儿童安全、平台责任、甚至数据中心对电价的影响。

3、框架里有些内容，一旦进入正式立法，也会给中国AI企业带来新的压力。最直接的就是儿童安全相关的强制要求、AI生成内容的标识和责任义务，以及年龄验证机制。

正文

最近，美国AI监管立法又有了新动作。3月20日，美国白宫公布了“人工智能国家政策框架立法建议”。

一、“人工智能国家政策框架立法建议”的核心内容

这个文件不是行政令，也不是有法律效力的监管规则，只有短短四页、七个部分、三十多条原则性建议，属于一份政策路线图，目的是给国会下一步怎么立法定一个大方向。美国宪法第二条规定，总统应当不时向国会提出他认为必要和适当的措施建议（recommend measures）。同时，特朗普在2025年12月的人工智能行政命令里就已经说过，会由白宫先提出立法建议，再由国会具体推进。“人工智能国家政策框架立法建议”，就是这一安排的落地。

据了解，该立法建议主要是白宫科技办公室主任克拉齐奥斯和“AI沙皇”萨克斯的手笔，前者代表政府体系，后者更接近硅谷和产业界。整体看，其核心内容是两条主线。一是国家竞争，尤其是强调美国要在人工智能领域继续压制中国、保持领先。二是产业发展，即尽量给美国AI行业松绑，减少监管障碍，让企业更容易发展。两条线放在一起，就是特朗普政府当前在AI问题上的基本战略：对外强调国际竞争（尤其是美中竞争），对内着力放松监管。

拆解该立法建议，会发现白宫真正关注的不是模型安全、算法偏见这些传统的AI监管问题，而是如何防止州级立法带来的监管碎片化。现在美国已经有40多个州在推动各自的AI立法，如果联邦层面不出手，企业未来可能要面对一套非常复杂的拼图式规则。该立法建议最核心的一点，就是强调联邦优先，由国会制定统一的全国标准，用更轻监管的规则替代各州强度和路径不一的监管。同时，州仍然可保留在一些传统领域的监管权，如儿童保护、消费者保护、基础设施选址等，但涉及产业竞争和国家战略的部分，明确应由联邦主导。

在具体设计上，这份立法建议明显偏向产业一侧。比如提出“监管沙盒”，允许企业在一定范围内试验AI应用，同时给予一定责任保护；又比如强调不能因为第三方滥用模型，就直接追责开发者。这些思路，和科技公司的长期诉求其实是比较一致的——可以有规则，但不能把风险全部压在企业身上。

二、布莱克本参议员的《特朗普美国人工智能法案》

就在白宫发布框架前两天，参议员玛莎·布莱克本也提出了一份自己的AI法案，名字很直接，就叫《特朗普美国人工智能法案》。这份法案的核心思路，是把特朗普2025年12月发布的人工智能行政命令写进法律，同时推动建立一套全国统一的联邦标准，减少各州各搞一套的局面。

法案的思路和白宫有相似之处，主要强调几件事：一是保护“4C群体”：儿童、内容创作者以及保守派群体和社区；二是尽量不给美国人工智能企业增加新的监管负担；三是把特朗普此前提出的一些承诺固化下来，比如要求科技公司自己承担数据中心的能源成本，或者自行解决供电问题，而不是把负担转嫁给纳税人。

不过，法案很快就遇到阻力。国会内部并没有形成共识，众议院领导层已经明确表示，不会跟随布莱克本的法案。特朗普政府内部对该法案也存在较大意见分歧，尤其是在版权和AI训练数据这些关键问题上。

外部的批评更尖锐，有观点认为，布莱克本的法案是把长期以来针对大型科技公司的不满情绪集中表达了一次，接近300页的草案什么都想管：版权、儿童安全、平台责任、甚至数据中心对电价的影响，都塞了进去。但相关内容之间缺乏统一逻辑，更像是硬拼在一起服务于某种政治议程，而不是围绕一个清晰的政策目标来设计。

例如，布莱克本法案中引入的《AI LEAD Act》，试图把AI系统定义为“产品”，而不是“服务”。听起来只是一个分类问题，但影响非常大，因为一旦被视为产品，AI开发者就更容易被追究产品责任，用户或受害者也更容易发起诉讼。这一思路在某些极端案例中确实有支持者，比如一些因长期与聊天机器人互动而产生严重后果的事件中，受害者家属希望能够追责开发AI的公司。但如果把这一逻辑普遍适用，整个AI行业的法律风险会大幅上升。

原本的AI LEAD Act其实采取了一种相对温和的做法：只有当州法律和联邦法律直接冲突时，才由联邦优先，同时还允许各州制定更严格的保护措施。但在布莱克本的方案中，这种空间被明显压缩，有些条款甚至完全不给州进一步加强监管的余地。但与此同时，草案里的其他部分，比如其此前推动的儿童网络安全相关法案，又在某种程度上保留了州的监管空间。不同条款之间的逻辑不一致，让整个框架显得更加混乱。

在版权和AI训练数据的交叉领域，法案引发了更强烈的反对。像Re:Create这样的组织就直接指出，这个法案不仅复杂、模糊，而且可能严重削弱“合理使用”（fair use）原则。“合理使用”一直是AI训练能够大规模开展的法律基础之一。如果这一空间被收紧，很多现有的模型训练方式都会受到冲击。批评者甚至认为，这可能是两百年来首次通过立法实质性限制“合理使用”，一旦落地，不仅会冲击AI发展，还可能影响言论自由，并引发大量诉讼。

三、美国科技行业对“人工智能国家政策框架立法建议”的看法

从美国科技行业目前的反应看，对白宫的AI立法建议基本都是欢迎的。像信息技术产业理事会、商业软件联盟、软件与信息产业协会、消费技术协会和计算机与通信行业协会等机构，虽然说法不一样，但意思差不多：

一是支持建立全国统一标准，避免“50个州50套规则”；二是强调不要过度监管，重点解决真实风险；三是希望给企业提供稳定、可预期的环境，让AI能够更快落地和规模化。同时，这些行业组织也不约而同强调：AI不仅是技术问题，也是经济竞争甚至国家安全问题。如果规则太乱、太重，美国可能在全球竞争中掉队。

四、对中国AI企业未来进入美国市场的影响

从仍有志于进入美国市场的中国AI企业来说，白宫的这份立法建议利弊兼有。

有利的一面在于，它里面有不少内容，确实可能推动形成对中国AI企业相对有利的政策环境。比如，训练数据相关的知识产权安全港规则，如果真的落地，会减少模型训练过程中的版权风险；再比如，联邦法优先于州法，如果真能压住州一级五花八门的AI立法，也会明显降低全国范围内的合规复杂度；此外，白宫反对再设新的AI监管机构，以及对平台和服务提供者保留一定第三方责任豁免，总体上也更符合大型平台企业的利益。

但框架里有些内容，一旦进入正式立法，也会给中国AI企业带来新的压力。最直接的就是儿童安全相关的强制要求、AI生成内容的标识和责任义务，以及年龄验证机制。相关议题本身就高度敏感，不仅意味着更重的合规负担，也可能带来更高的政治曝光度。特别是对中国AI企业来说，上述风险往往不只是法律层面的，很多时候还会迅速被放大成公共舆论和引发国会、政府关注的地缘政治问题。特别是，白宫去年发布的AI行动计划明确提出，在美国商务部领导下，通过人工智能标准和创新中心，对中国的前沿大模型进行评估，以确定是否传播中国政府的宣传以及审查模型的相关输出。如果该评估体系真正落实，对中国AI企业将构成极大的地缘政治风险。

经过多年的探索和演化，美国的AI治理也已经初步形成了比较清晰的分工，白宫和科技政策办公室负责制定总体方向，OMB把政策转化为联邦机构内部的执行规则，NIST提供标准和工具，FTC通过消费者保护和反不公平竞争原则处理AI相关的侵权和救济。政府还通过联邦采购体系，把相关要求传导到企业层面。在看似碎片化、“各自为政”的努力下，美国已经悄然构建起了由一系列标准、合同和企业合规机制组成的治理体系。

此次白宫发布AI国家政策框架，是美国行政部门第一次成体系向国会提交AI立法建议，延续了“轻监管+统一标准”的思路，同时又把儿童保护、版权、内容责任、能源使用和AI素养等议题纳入其中，试图在减少监管负担和回应社会关切之间寻找新的平衡。但这也仅仅是第一步，即便是从维护三权分立和国会权威的角度，作为AI监管立法主责部门的国会也不可能全盘采纳白宫的建议，接下来国会内部、府会之间围绕具体法规内容的博弈还将继续。

原文链接：https://www.whitehouse.gov/articles/2026/03/president-donald-j-trump-unveils-national-ai-legislative-framework/

附：人工智能国家政策框架立法建议（中文翻译版）

人工智能国家政策框架立法建议

白宫2026 年 3 月

立法建议

一、保护儿童并赋予父母监护权

人工智能服务及平台必须采取措施保护儿童，同时赋予父母管控子女数字环境与成长过程的权利。

国会应在特朗普政府迄今为保护儿童所采取行动的基础上继续推进，包括签署具有里程碑意义的《Take It Down Act》—— 该法案是第一夫人梅拉尼娅・特朗普推出的核心举措，旨在保护儿童和成年受害者免受深度伪造技术滥用的侵害。

国会应赋予父母及监护人功能完善的工具，使其能够管理子女的隐私设置、屏幕使用时间、内容接触范围以及账户权限。国会应为可能被未成年人访问的人工智能平台和服务，设立符合商业合理性、具备隐私保护属性的年龄验证要求（如父母证明）。

国会应要求可能被未成年人访问的人工智能平台和服务，开发相关功能以降低未成年人遭受性剥削和自我伤害的风险。

国会应明确，现行儿童隐私保护规定适用于人工智能系统，包括对模型训练和定向广告的数据收集限制。国会应避免设定关于可允许内容的模糊标准，或开放式的责任认定条款，以免引发过多诉讼。国会应确保不剥夺各州执行其本土通用儿童保护法律的权力，例如禁止儿童性虐待素材的相关法律，即便此类素材由人工智能生成。

二、维护并巩固美国社区发展

人工智能发展（包括数据基础设施建设）应通过推动经济增长、实现能源主导地位来助力美国社区和中小企业发展，同时确保社区免受有害影响。依据《纳税人保护承诺》，国会应确保居民纳税人不会因人工智能数据中心的新建和运营而承担更高的电费成本。

同时，国会应简化人工智能基础设施建设和运营的联邦审批流程，使人工智能开发者能够建设或采购场内及表后发电设施，加快人工智能基础设施建设并提升电网可靠性。

国会应强化现有的执法工作，打击针对老年人等弱势群体的人工智能仿冒诈骗行为。

国会应确保国家安全体系内的相关机构具备足够的技术能力，能够了解前沿人工智能模型的性能及相关国家安全考量，并制定计划缓解潜在风险，包括与前沿人工智能模型开发者开展磋商。

国会应为中小企业提供人工智能相关资源，如补助金、税收激励政策和技术援助项目，支持人工智能工具在美国各行业的广泛应用。

三、尊重知识产权并支持创作者

美国创作者、出版商和创新者应受到保护，免受侵犯其受保护内容的人工智能生成内容的侵害，同时此举不得损害合法的创新行为和言论自由。尽管本届政府认为，使用受版权保护的素材训练人工智能模型并不违反版权法，但也承认存在相反观点，因此支持由法院来解决该问题。

同样，国会不应采取任何可能影响司法机关判定 “使用受版权保护素材训练模型是否构成合理使用” 的行动。国会可考虑为权利持有人建立授权框架或集体权利体系，使其能够联合与人工智能提供商协商补偿事宜，且无需承担反垄断责任。但相关立法不应规定此类授权的适用场景或必要性。

国会可考虑建立联邦框架，保护个人的声音、肖像或其他可识别特征的人工智能生成数字复制品不被未经授权传播或商业使用，同时为《第一修正案》所保护的戏仿、讽刺、新闻报道及其他表达形式明确例外条款。

国会应防止个人滥用该框架压制网络言论自由。国会应持续密切关注法院在版权判例和执法方面的进展，并评估鉴于人工智能带来的新问题，是否需要在本建议之外采取进一步行动，填补潜在的法律空白，为内容创作者提供额外保护。

四、防止审查行为并保护言论自由

联邦政府必须捍卫言论自由和《第一修正案》所赋予的各项权利，同时防止人工智能系统被用于压制合法的政治表达或不同意见。

国会应禁止美国政府胁迫科技提供商（包括人工智能提供商）基于党派或意识形态议程，对内容进行封禁、强制发布或修改。

国会应建立有效的救济渠道，让美国民众在政府机构试图审查人工智能平台上的表达内容、或指令人工智能平台发布特定信息时，能够向联邦政府寻求维权。

五、推动创新并确保美国的人工智能主导地位

美国必须通过消除创新壁垒、加快人工智能应用在各领域的落地、保障各界能够充分获取打造世界级人工智能系统所需的测试环境，成为全球人工智能领域的领导者。

国会应为人工智能应用设立监管沙盒，释放美国的创新活力，进一步巩固美国在人工智能研发和应用领域的领先地位。

国会应投入资源，将联邦数据集转化为适合人工智能领域使用的格式，向产业界和学术界开放，用于人工智能模型和系统的训练。

国会不应新设联邦人工智能监管机构，而应依托具备专业领域知识的现有监管机构，以及由行业主导制定的标准，支持各领域人工智能应用的研发和落地。

六、开展全民教育并培养适应人工智能时代的劳动力

美国劳动者必须从人工智能驱动的经济增长中获益，而非仅享受人工智能研发成果。这需要通过青少年培养、技能培训、创造人工智能经济下的新就业岗位，以及扩大各领域的发展机会来实现。

国会应通过非监管手段，确保现有的教育项目、劳动力培训和扶持项目（包括学徒制）主动纳入人工智能相关培训内容。

国会应扩大联邦层面的工作力度，研究人工智能引发的岗位层面劳动力结构调整趋势，为制定支持美国劳动者的政策提供依据。

国会应强化赠地院校的相关能力，使其能够提供技术援助、开展示范项目，并制定人工智能青少年培养计划。

七、建立联邦政策框架，取代繁琐的州级人工智能法律

联邦政府必须建立人工智能联邦政策框架，维护美国民众的权利、支持创新，避免各州监管体系碎片化影响国家竞争力，同时尊重联邦制原则和各州权利。国会应取代那些施加过度负担的州级人工智能法律，建立符合本建议的、低负担的全国统一标准，而非 50 套相互矛盾的州级标准。该全国统一标准应遵循联邦制核心原则，且不剥夺各州以下权力：

各州保留的传统治安权，即对人工智能开发者和使用者执行通用法律的权力，包括保护儿童、防范欺诈、维护消费者权益的专项法律。

州级区划法律赋予的权力，包括确定人工智能基础设施选址的权限。

规范州政府自身使用人工智能的相关要求，无论是通过采购方式，还是在执法、公共教育等公共服务中使用人工智能。

联邦法律的优先适用权必须确保，各州法律不得管辖更适合由联邦政府负责的领域，也不得与美国实现全球人工智能主导地位的国家战略相抵触。具体而言：

禁止各州监管人工智能研发工作，因为人工智能研发本质上是跨州事务，且涉及关键的外交政策和国家安全问题。

禁止各州对美国民众使用人工智能开展 “无人工智能时属合法” 的活动施加过度负担。

禁止各州因第三方利用人工智能模型实施非法行为，而对人工智能开发者进行处罚。

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