最高法院案例：如何判断行政机关的履约行为是否构成根本性违约

01裁判要旨

1.违约行为认定问题。行政机关交付的安置房面积不符合补偿协议约定，其行为属于未能全面履行协议，构成了违约。在行政机关交付的安置房面积与协议约定面积的误差比较小，且当事人未对房屋质量问题提出异议，也无证据证明房屋主体结构质量不合格或存在其他严重影响正常使用的情况，当事人主张行政机关的履约行为构成根本性违约与事实不符。

2.违约责任承担问题。行政机关存在违约行为，应承担违约责任。法院以案涉小区门市房已成交价格作为参照，酌定房屋面积差价和损失补偿数额，并无明显不当。当事人拒绝受领行政机关交付安置房行为，其主张的租赁收益等损失系其自行扩大的损失，不应由行政机关承担赔偿责任。

02原案例

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：商某莉，女，1972年8月1日出生，汉族，住吉林省辽源市龙山区。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：吉林省辽源市龙山区人民政府。住所地：吉林省辽源市龙山区辽河大路139号。

法定代表人:李**飞，该区人民政府区长。

第三人：吉林省辽源中兴建设有限公司。住所地：吉林省辽源市龙山区福镇大街。

法定代表人：刘某峰，该公司总经理。

再审申请人商某莉因诉吉林省辽源市龙山区人民政府（以下简称龙山区政府）房屋征收补偿协议一案，不服吉林省高级人民法院（以下简称二审法院）（2019）吉行终4号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

商某莉向吉林省辽源市中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求龙山区政府继续履行《辽源市国有土地上房屋征收工企户货币补偿协议书》（以下简称《补偿协议》）并赔偿其租赁收益损失40万元。

一审法院查明：2013年1月26日，商某莉与龙山区政府设立的房屋征收办公室(以下简称征收办)签订《补偿协议》，约定：1.(征收办向商某莉支付)租赁收益每年10万元，一次性支付叁年(即2013年1月26日至2016年1月26日)总计30万元整；2.经与开发商协商同意，商某莉原房屋产权面积为105.99平方米(有照房屋面积)+8平方米＝113.99平方米，原地原面积回迁，回迁时保障门脸宽度约5.3米左右，楼房南北长度约23.5米左右，回迁房屋面积超过原面积113.99平方米时，商某莉不负责任何费用(所超面积全部属于赠送)。现在交付的房屋坐落于颐和上书园C座137号（以下简称137号房），面积是113.16平方米，比原回迁面积小0.83平方米。其中，北面门脸宽4.45米，南面门脸宽4.65楼，南北长度27.12米，房屋内东西位置占有楼体公共设施的面积。

一审法院认为：本案被诉行政行为是龙山区政府履行涉案行政协议的行为。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“出卖人交付使用的房屋套内建筑面积或者建筑面积与商品房买卖合同约定面积不符，合同有约定的，按照约定处理;合同没有约定或者约定不明确的，按照以下原则处理:面积误差比绝对值在3％以内(含3％)，按照合同约定的价格据实结算，买受人请求解除合同的，不予支持;房屋实际面积小于合同约定面积的，面积误差比在3％以内(含3％)部分的房价款及利息由出卖人返还买受人。”本案中，龙山区政府交付给商丽莉的房屋，面积小于合同约定面积，面积误差比为0.73％，在3％以内，符合上述规定，该0.83平方米误差的房价款及利息应当返还给商某莉。房价款以商某莉主张的每平方米3.88万元计算，共计3.2204万元。该房北面门脸宽与《补偿协议》差0.85米，但增设了南面门脸，实现了双方协议的目的。综上，商某莉与龙山区政府签订的《补偿协议》合法有效，应当继续履行，商某莉拒绝回迁的理由不能成立，损失自负。故商某莉的诉讼主张，不予支持。一审法院于2018年9月29日作出（2018）吉04行初14号行政判决：一、辽源市龙山区人民政府于本判决生效后将颐和上书园C座137号房屋交付商某莉并返还商某莉3.2204万元及相应利息。利息自2016年1月27日起至实际给付之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算。二、驳回商某莉的其他诉讼请求。

商某莉不服，向二审法院提起上诉，请求撤销一审判决或改判支持其一审诉讼请求。二审法院认可一审法院查明的事实。

二审法院认为：本案中，商某莉的诉讼请求是要求龙山区政府继续履行《补偿协议》向其交付符合约定面积的原址回迁商业用房，给付租赁收益损失40万元，故其提起的是履责之诉。在二审上诉理由中商某莉称，龙山区政府交付的137号房不符合《补偿协议》中的各项约定，不能实现合同目的，已构成根本违约，而构成根本违约的情形下，其应当主张解除合同，故商某莉的诉讼请求与上诉理由二者存在矛盾。

(一)关于龙山区政府交付的137号房是否构成根本违约问题。2013年1月26日的《补偿协议》系双方在自愿、协商一致的情况下签订，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，协议内容不违反法律法规及规章等规范性文件的强制性规定，该《补偿协议》合法有效，双方都有义务依照约定履行。当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定:“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼强制性规定的民事法律规范。”本案中，《补偿协议》中关于商某莉有照房屋的面积已经有明确约定即“105.99平方米+8平方米＝113.99平方米”且该《补偿协议》中约定“回迁房屋面积超过原面积113.99平方米时，乙方（商丽莉）不负责任何费用”，故可以认定商某莉在签订《补偿协议》时对其回迁房屋面积113.99平方米是认可的，《补偿协议》中关于“回迁时保障门脸宽度5.3米左右，楼房南北长度约23.5米左右”的约定，系对回迁房屋门脸及长度的大致约定，而非对回迁房屋面积的约定。商某莉称原回迁房屋的面积为5.3米乘以23.5米等于124.55平方米，没有事实依据。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十二条、第十三条、第十四条的规定，龙山区政府交付的137号房面积为113.16平方米与《补偿协议》约定的113.99平方米面积差为0.83平方米，面积误差比绝对值未超过3％，且无证据证明该房屋主体结构质量不合格或房屋存在质量问题严重影响正常居住使用，故商某莉认为龙山区政府交付137号房构成根本违约的主张不成立。

(二)关于龙山区政府是否按照约定履行《补偿协议》问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”2013年1月26日，龙山区政府与商某莉签订《补偿协议》时并未附有户型图，系对户型约定不明，现有证据无法认定龙山区政府交付的137号房与《补偿协议》签订时约定的户型不符。在国有土地上房屋征收中，回迁房屋的规划设计应以绝大多数回迁户的房屋面积及需求为准，而非针对某一人的需求进行规划设计。龙山区政府在与被拆迁人签订安置补偿协议时应当向被拆迁人出示规划设计图。在没有规划设计图的情况下，龙山区政府即在签订《补偿协议》时与商某莉对其回迁房的门脸宽度及房屋长度进行约定，该约定缺乏履行的现实可能性。且在2013年7月规划设计图纸出来后，龙山区政府未及时与商某莉协商调整安置补偿问题，导致交付房屋时发生争议。龙山区政府交付的137号房的北面门脸宽4.45米，南面门脸宽4.65米，南北长度27.12米，与协议中“回迁时保障门脸宽度约5.3米左右，楼房南北长度约23.5米左右”的约定相比，存在一定误差，该误差虽不能导致房屋无法使用，但案涉房屋系门市房，其门脸宽度对于门市房的实际价值具有一定影响，故龙山区政府的履约行为存在瑕疵，并在一定程度上给商某莉的补偿利益造成损失。龙山区政府交付的137号房与《补偿协议》约定不符，在没有符合约定的房屋且双方未对违约金进行约定的情况下，龙山区政府应当采取补救措施，给子商某莉适当补偿以弥补其损失。一审法院仅以商某莉主张的38800元作为每平方米房屋的价格，证据不足。参照案涉颐和上书园小区门市房已成交房屋的销售合同记载价格，二审法院酌定137号房的价格为每平方米36000元，并以此价格作为计算房屋面积差价和补偿金额的标准。137号房的面积为113.16平方米，与约定面积差0.83平方米，龙山区政府应当给付商某莉房屋面积差价29880元，137号房总房款为4073760元，二审法院酌定龙山区政府按照总房款10％的比例给付货币补偿。

(三)关于商某莉主张的租赁收益损失40万元问题。本案中，龙山区政府已按约定时间交付回迁安置房屋137号房，但商某莉拒绝接受。根据前述法律规定，在房屋主体结构质量不合格或房屋存在质量问题严重影响正常居住使用这两种情形下，购房者可以拒绝收房。现龙山区政府交付的137号房并不存在上述情形，商某莉拒绝收房没有事实及法律依据，故龙山区政府不存在延迟交付房屋的行为，对商某莉拒绝收房导致的收益损失不予支持。二审法院于2019年4月24日作出（2019）吉行终4号行政判决：一、撤销辽源市中级人民法院作出的（2018）吉04行初14号行政判决；二、辽源市龙山区人民政府在本判决生效后十五日内向商某莉给付房屋面积差价人民币29880元及利息。利息自2016年1月27日起至实际给付之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算;三、辽源市龙山区人民政府在本判决生效后十五日内给付商某莉人民币407376元;四、驳回商某莉其他诉讼请求。

商某莉不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；判决龙山区政府继续履行《补偿协议》，如无法履行则赔偿其损失及租赁收益损失40万元。主要的事实与理由为：一是其一审诉讼请求与二审上诉理由并不矛盾。二是龙山区政府交付的137号房屋与《补偿协议》严重不符，构成根本性违约，应承担赔偿损失的责任。

本院认为：本案的争议焦点为龙山区政府的履约行为是否构成根本性违约及二审法院确定的损失数额是否合理。

关于龙山区的履约行为是否构成根本性违约问题。龙山区政府交付给商某莉的137号房面积为113.16平方米，小于双方签订的《补偿协议》中约定的面积；且该房北面门脸宽4.45米，南面门脸宽4.65米，南北长度27.12米，与《补偿协议》中约定的“保障门脸宽度约5.3米左右，南北长度约23.5米”的条款不符。案涉房屋系商用门市房，其面积大小、门脸宽窄等因素对其商用价值均有一定影响。因此，

龙山区政府交付137号房的行为未能全面履行协议，构成了违约。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”《补偿协议》中关于137号房面积的约定为：“商某莉原房屋产权面积为105.99平方米(有照房屋面积)+8平方米＝113.99平方米……回迁房屋面积超过原面积113.99平方米时，商某莉不负责任何费用(所超面积全部属于赠送)”。按照合同语境可以认定双方在签订《补偿协议》时对回迁房屋面积的预期是113.99平方米。

该协议中约定的“门脸宽度约5.3米、南北长度约23.5米”，均为大致约定，且门市房屋内部结构各异，仅以门脸宽度和南北长度确定面积与实际不符。因此，商某莉提出的房屋面积应当为124.55平方米（即5.3米乘以23.5米）没有事实依据。

在龙山区政府交付的137号房面积与协议约定面积的误差比绝对值未超出3%，且商某莉未对房屋质量问题提出异议，也无证据证明案涉房屋主体结构质量不合格或存在其他严重影响正常使用的情况，商某莉主张龙山区政府的履约行为构成根本性违约与事实不符。

关于二审法院确定的损失数额是否合理问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”

龙山区政府存在违约行为，应承担违约责任。二审法院以案涉小区门市房已成交价格作为参照，酌定房屋面积差价和损失补偿数额，并无明显不当。商某莉拒绝受领龙山区政府交付137号房行为，其主张的租赁收益等损失系其自行扩大的损失，不应由龙山区政府承担赔偿责任。

综上，商某莉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人商某莉的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2019）最高法行申10357号行政裁定书。