都市圈发展规划和空间规划融合探索——西宁—海东都市圈一体化发展规划

封面图图注：西宁-海东都市圈总体空间格局图

一、项目背景

在黄河上游的湟水河谷地，西宁与海东两座城市构成了青海最具活力的经济走廊。这片仅占全省3%面积的土地，承载着60%以上的人口和经济总量。新时代的青海被赋予“三个最大”（最大的价值、责任、潜力在生态）和“三个更加重要”（生态、国土、资源能源安全地位）的战略使命，而西宁—海东都市圈正是践行这一定位的核心载体。

自2017年兰西城市群规划研究启动以来，项目团队已持续跟踪服务这一区域近八年时间，从“城市群协调”到“国土空间协同”，再到如今的“两规全链条融合”，规划编制进入全新阶段。作为“培育型”都市圈，其面临的核心命题尤为特殊——如何在生态脆弱的河谷地形中，破解“自我发展能力弱”与“战略使命重”的矛盾？如何让“发展规划”与“空间规划”深度融合，让规划蓝图从“战略部署”到真正“协同落地”？成为本次规划的重要命题。

图1 项目团队持续跟踪服务兰西城市群、西宁-海东都市圈地区规划编制工作

二、项目特点

（一）地域发展特征：战略地位与动力不足的反差

西宁—海东都市圈地处维护国家生态、国土与资源能源安全地位关键的区域，但作为培育型都市圈，综合发展水平在全国都市圈中排名靠后，人均GDP、地均GDP远低于西安、兰白都市圈，西宁的高等院校、科技创新平台、高新技术企业数量和兰州、西安等差距较大。开放水平更显滞后，外贸总量仅为西安都市圈的1/20，与国内主要城市群最短通行时间超过6小时。都市圈综合承载力仍显不足，面临高水平公共服务供给不足、水资源短缺等资源环境约束的问题，难以满足未来进一步作为全省城镇化的主战场的要求。

图2 培育型都市圈发展动力和开放发展水平分析

（二）空间地形特征：河谷限制下的“内外失衡”

湟水十字河谷地形的特殊限制，导致圈内发展严重失衡。都市圈功能人口高度集中在西宁的十字核心地带，局部人口密度过高、潮汐交通拥堵等“大城市病”初显，同时，西宁城区接收农牧区转移人口随迁子女就学压力大，学校生均校舍面积不足；而海东市城市建设处于起步阶段，人均公园绿地面积仅为全国平均水平的60%，医疗资源千人指标不足西宁的1/2。同时，两市产业和开放平台协同不足，西宁与海东的三次产业结构相似系数达0.96，工业结构相似系数0.95，投资联系呈现日渐减弱趋势，西宁综保区与海东保税物流中心（B型）缺乏联动。两市发展空间导向未达成共识，西宁空间增量向多巴、南川倾斜，海东河湟新区建设缓慢，两市相向发展趋势趋缓，因协调不足形成大量物流市场类的低效用地项目。

图3 都市圈产业联系与同质化情况分析

（三）规划实施特征：“两规脱节”与机制壁垒

作为兼具“发展规划”与“空间规划”属性的综合性规划，如何避免“战略空转”“空间虚设”是核心难点。传统都市圈发展规划中，经常出现产业发展、交通规划、生态保护等要素协同难以落地、与空间规划“两张皮”的现象，制约战略任务切实落地。而省级统筹协调作用有待加强、成本共担利益共享机制缺失、缺乏一体化示范载体等问题，更让协同停留在“纸上谈兵”阶段。

三、“两规”融合的规划应对策略

（一）面向“以点发展促面保护”要求，强化引擎辐射能力

形成战略定位合力。明确都市圈“现代化新青海建设引领区、兰西城市群重要引擎、黄河流域生态先行区、青藏高原一体化示范区、‘一带一路’新高地”五大定位，将“小点上的现代化”与“大面上的安全维护”紧密结合，形成“以点促面”的发展逻辑，凝聚战略价值共识。

强化对外链接能力。以加快西宁至成都铁路等通道建设为重点，进一步压缩与国内重要地区的通行时间，进而链接国际大通道，“以内促外”实现高水平开放。做强曹家堡国际机场航空门户枢纽，加密至成渝、大湾区等地区直达航班，争取铁路接入机场。推动西宁综保区与海东保税物流中心（B型）联合申建中国（青海）自由贸易试验区，提升枢纽平台能级。

增强自我造血能力。立足青海“产业四地”建设要求，都市圈重点承担盐湖化工、清洁能源领域“创新研发”与“生产性服务”功能，借助东西部协作等机制，与国内发达地区开展“科研飞地”协作，加快推动产业链创新链融合发展。旅游方面，基于西宁与兰州优势、差距分析，提出强化区域旅游集散和接待能力，进一步吸引服务好来自成渝等客源地市场的高端客群。农业方面，都市圈农产品自给率相对较低，对外输出应以生态优良品质提升附加值，形成区域公共品牌，提升产业附加值和竞争力。

图4 都市圈区域旅游分析和高原特色农业布局示意图

提升区域服务能力。强化都市圈服务区域的高等级公共服务供给，包括加强“飞地学校”建设、高水平医养中心建设等，为全省农牧区人口向都市圈转移做好储备和服务。生态方面，都市圈使命不仅仅是保护，而是在巩固整个圈域生态屏障的连通性与系统性基础上，强化国家公园论坛等生态服务保障等功能落地，从而更好地实现“以点上发展和服务，促进面上更好保护”这一整体使命。

（二）针对河谷空间地形发展瓶颈，统筹内部功能空间协调

功能差异化。首先两市的定位职能应“和而不同”，中心城市西宁做好“加法与减法”，集聚省会高端职能、有序疏解非省会职能，海东发挥机场等优势，突出外向型专业化职能承接与集聚。针对开放协同问题，强化两市国际班列分别服务“北上西进”和“南下”方向的差异化，并引导两开放平台围绕特色业务实现错位协同。产业协同方面，在尊重市场规律前提下，对西宁的非省会产业功能向海东及圈外地区疏解和升级的重点载体提出引导，更好地释放核心区有限的空间资源并提升利用效率。

图5 西宁-海东一体化职能引导示意图

要素一体化。交通方面，强化外围次级通道和次级枢纽的培育，疏解十字河谷主轴交通压力，并针对主通道高速公路收费站取消问题，协调相关单位开展深度可行性研究和方案建议，探讨促进两市交通联系成本进一步降低的可能性。公共服务方面，强调向海东配置更多的高等级、优质公共服务资源，引导功能人口疏解同时，提升海东发展的吸引力和承载力。生态方面，重点针对南北山绿化西宁实施较好、海东相对薄弱的问题，提出统一规划、统筹推进机制，市政设施建设方面，强调打破行政壁垒、形成统一标准，促进关键地区设施的衔接畅通等。

图6 都市圈核心区公路交通一体化规划引导示意图

机制协同化。针对两市之间谈判难以达成一致的问题，强调省级层面高层组织的实体化，推动协调协商机制常态化运行。重点开展成本共担、利益共享及考核激励机制等顶层设计，激发两市合作的主动性。

（三）顺应发展规划空间落地诉求，探索“两规”全链条融合

空间分析：“要素+空间”双轮驱动。同步开展空间、产业、交通等5大专题研究，聚焦“大城市病”、空间低效等6大问题开展专项分析，通过空间联系度、空间拓展分析、交通等时圈等空间分析技术，精准识别中心城市人口和功能过载、产城融合不足、发展空间导向不一致等一体化空间关键壁垒。

图7 西宁-海东都市圈空间要素分析示意图

空间策略：“任务+空间”深度绑定。将空间思维嵌入发展战略体系之中，推动发展任务与空间布局深度联动。宏观尺度，促进现有鱼骨状格局向网络化格局转型，引导核心区过度集聚要素向外围疏解。中观尺度，基于空间用地资源潜力评价分析，以三大“毗邻地区”作为更直接的空间抓手，促进跨界空间协作。微观尺度，基于功能疏解与空间重构的思路，引导两市中心城区规划用地结构优化，促进形成更加职住平衡的产城融合格局，并对两市产业用地结构提出优化方向和更新提质策略，促进有限河谷空间产出更高的效益价值，同时，从蓝绿空间一体化、慢行交通一体化等方面，共同营造更高品质的人居环境，提升都市圈核心区吸引力。

图8 西宁-海东都市圈空间格局分析与规划引导示意图

空间实施：“机制+项目”共同发力。机制设计上，特别考虑“空间”抓手，提出“西宁东川工业园-海东河湟新区”一体化示范区，先行先试，率先开展联合招商、税收分成等改革探索。项目谋划上，基于多个空间层次，梳理出一批空间落位清晰、操作路径明确的项目抓手，其中，基于深度调研访谈，对关键性协作项目，提出具体机制设计建议，以更好地支撑发展任务、重大项目在空间上的有序落地。

图9 西宁-海东都市圈一体化示范区机制改革探索方向引导

四、“两规”融合的创新成果与实施成效

探索“两规”全链条融合创新，切实发挥“协调型”规划关键作用。作为都市圈发展规划，探索突破传统发展规划侧重要素分析、定位任务、机制项目的技术路线，将空间规划中的空间分析、空间策略、空间示范等技术路线贯穿始终，形成“要素—任务—空间—项目”的全链条融合体系。事实上，无论是发展规划还是空间规划，终究是服务区域发展的手段。本次规划的核心目标，是在 8 年持续跟踪服务的基础上进一步深化，从关键领域、关键地区、关键项目等方面，精准破解阻碍一体化的核心问题，让都市圈规划真正成为协调区域发展、实现协同落地的关键抓手。

图10 都市圈发展规划与空间规划“两规”全链条融合创新示意图

高频次高强度组织联动，形成丰富详实成果体系。规划编制历时近两年时间，过程中项目团队与省、市50多个部门召开20余场重点问题调研沟通会，组织3场专家论证会，5次向省委、省政府汇报成果，通过多方协作凝聚共识，形成“1份规划文本+1套规划附图+2张项目清单+5项支撑报告+6大专项问题分析支撑材料”构成的成果体系，为规划落地提供扎实支撑。

规划获得批复，持续提供实施咨询技术服务。2024年4月，规划获得青海省人民政府正式批复。同年，项目团队编制完成西宁市、海东市落实推进都市圈一体化行动计划和年度任务清单，为省级一体化实体机构提供技术咨询服务，持续为都市圈规划的实施落地保驾护航。

申报部门：总体分院总体二所

合作单位：清华大学中国新型城镇化研究院

项目地点：青海省

完成时间：2024年4月

清华同衡总体分院总体二所

总体二所是我院总体发展研究和规划分院的核心团队之一，秉承“清华规划”理念，承担核心业务领域规划设计与咨询，服务各级政府及城市运营机构。业务聚焦国土空间规划、区域规划、城市发展研究、城市体检与更新等，承担攀西经济区、融入兰西、吉林、巴州、内江、眉山等多地国土空间总体规划和详细规划、新疆国土空间规划实施评估等重大项目，以及兰州-西宁城市群发展规划研究、新疆工业园区空间发展布局等重大课题，获全国、省级优秀规划设计奖40余项。

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排版｜李刚

封面图/图片｜供稿部门

供稿｜清华同衡 总体分院 总体二所