政府签了补偿协议又反悔，诉讼期间能否单方解除？——行政优益权的行使边界与司法审查

行政协议是政府与公民之间建立信任、实现公共治理的重要法律工具。然而，实践中屡屡出现“政府签约又反悔”的情形，尤其是在协议履行纠纷进入诉讼程序后，部分行政机关以“行政优益权”为由，单方作出解除协议的决定。这一行为是否合法？行政优益权的边界在哪里？本文通过多个典型案例，重点分析行政机关在诉讼期间单方解除行政协议的法律效力问题。

一、行政优益权的本质与法律规制

行政协议兼具“行政性”与“合同性”双重属性。基于公共利益的需要，法律赋予行政机关在一定条件下单方变更或解除协议的权利，即“行政优益权”。但这一权力并非不受约束，其行使必须严格遵循法定条件和程序。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第十六条第一款明确规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”

从该规定可以看出，行政机关行使单方解除权必须同时满足以下要件：

1、实体要件：出现“严重损害国家利益、社会公共利益”的情形；2、程序要件：依法履行告知、说明理由、听取陈述申辩等程序；3、结果要件：对相对人造成的损失应当予以补偿。

尤其需要注意的是，当行政协议纠纷已经进入诉讼程序后，行政机关是否还可以行使单方解除权？这一问题直接关系到司法权与行政权的关系，也关系到行政协议制度的稳定性。

二、诉讼期间单方解除协议：典型案例分析

（一）（2025）冀02行初116号：吕兆云诉遵化市政府案：诉讼前夕的“解除通知”

案情简介：

1994年，吕兆云租赁遵化市鸿鸭屯村50亩土地建厂经营。2003年，因扶持港陆公司扩建，遵化市政府在未充分协商补偿的情况下拆除其厂房。此后二十余年，吕兆云持续维权，政府多次形成会议纪要承诺解决。

2024年7月27日，双方终于签订《补偿协议书》，约定：

· 共同委托审计、评估机构核定补偿额；

· 按同期贷款基准利率或LPR的3倍计算利息；

· 分期支付补偿款，首付款200万元。

协议签订后，政府支付了首付款。2024年8月1日，双方共同委托的机构出具评估报告，确认补偿总额为34,079,054.60元。然而，政府此后未再履行付款义务，吕兆云于2024年12月诉至法院。

关键争议：

2025年8月19日，遵化市政府向吕兆云送达《解除<补偿协议书>告知书》，称2005年港陆公司已就同一事项补偿完毕，继续履行将损害国家利益和社会公共利益。8月26日，政府正式作出解除协议的通知。而此时，本案已定于2025年9月4日开庭审理。

一审法院裁判：

一审中，唐山市中级人民法院经审理认为，2005年港陆公司与吕兆云签订的《拆迁补偿协议》已对案涉土地地上附着物进行了补偿，原告主张的补偿项目存在重复。继续履行《补偿协议书》可能严重损害国家利益和社会公共利益，被告解除协议符合法律规定。法院最终驳回了原告的诉讼请求。

值得深思的问题：

尽管法院以实体理由驳回了原告诉请，但一个程序性问题并未得到充分回应：在法院已经受理案件、即将开庭的情况下，行政机关能否单方解除协议？如果允许行政机关在诉讼期间随意解除协议，那么“履行行政协议之诉”的诉讼价值将大打折扣——行政机关完全可以在败诉前“先下手为强”，以解除协议的方式规避法院的实体审查。

（二）最高人民法院（2022）最高法行申394号案：诉讼系属期间的程序规则

案情简介：

某甲公司因与新城区政府履行征收补偿协议发生争议，向法院提起诉讼。在诉讼过程中，新城区政府作出解除协议的决定。一审、二审法院均以“协议已被解除”为由裁定驳回起诉。甲公司不服，向最高人民法院申请再审。

法院裁判：

最高人民法院在再审审查中明确指出：“对诉讼标的已进入司法程序正在审理的行政协议案件，不宜因其后出现的行政机关作出解除协议决定而迳行裁定驳回起诉。”

法院认为，行政协议纠纷已经进入司法程序，协议的效力、履行条件、是否存在解除事由等均属于法院的审查范围。行政机关在诉讼期间作出的解除决定，不能当然地终止诉讼程序。法院应当对解除决定的合法性进行审查，而非简单地以“协议已解除”为由驳回起诉。

裁判要旨：

诉讼系属期间，行政机关对协议的单方处置行为不能当然影响司法审查的进行；法院应当对解除决定的合法性进行实体审查。

（三）最高人民法院指导案例76号：不得单方变更解除原则

案情简介：

2004年，萍乡市亚鹏房地产开发有限公司通过公开竞拍取得某地块的土地使用权。萍乡市国土资源局在《出让合同》中明确该地块“为商住综合用地”。后该局以“规划部门未批准”为由，单方要求将土地用途变更为“工业用地”。亚鹏公司提起诉讼，请求判令国土资源局履行协议。

法院裁判：

最高人民法院指导案例76号（萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案）裁判要点指出：

“行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况对协议条款进行合理解释，作为确定当事人权利义务的根据。行政机关无正当理由不得在约定之外附加另一方当事人义务或单方变更解除。”

裁判要旨：

行政机关无正当理由不得单方变更或解除行政协议。该原则在诉讼期间同样适用，甚至应当更加严格——因为在诉讼期间，协议的效力状态正由法院审查，行政机关更无权单方处置。

（四）《最高人民法院公报》2018年第09期：寿光中石油昆仑燃气案——解除协议必须遵守法定程序

案情简介：

2009年，寿光市人民政府授权相关部门与寿光中石油昆仑燃气有限公司签订《天然气综合利用项目合作协议》，授予其特许经营权。后政府以企业未按期完成项目建设为由，单方解除协议并收回特许经营权。企业提起诉讼，请求确认解除行为违法。

法院裁判：

该案作为公报案例，确立了行政协议解除的程序规则：行政机关解除行政协议、收回特许经营权，应当履行法定程序，包括告知、说明理由、听取陈述申辩等。未按照法定程序进行的，属于程序违法。

裁判要旨：

行政机关解除行政协议，必须履行法定程序；程序违法导致解除行为不具有合法性。在诉讼期间，程序正当性的要求应当更高，行政机关更不得以“公共利益”为由简化或省略程序。

（五）《最高人民法院公报》2022年第05期：濮阳华隆燃气案——行政协议效力的双重审查

案情简介：

濮阳市华龙区华隆天然气有限公司与濮阳市城市管理局签订《管道燃气特许经营协议》。后因协议履行发生争议，华隆公司提起诉讼，请求确认协议有效并继续履行。政府提出协议无效的抗辩。

法院裁判：

最高人民法院在该案中明确：行政协议兼具“行政性”和“合同性”，在认定行政协议效力时，既要根据行政诉讼法审查是否存在重大且明显违法情形，也要适用民事法律规范判断是否存在合同无效事由。

裁判要旨：

行政协议效力的认定应当同时适用行政法与民事法律规范进行双重审查。对于行政机关在诉讼期间解除协议的行为，同样应当同时审查其是否符合行政优益权的行使条件，以及是否符合合同法关于解除权的规定。

（六）古田翠屏湖案：公共利益解除后的补偿责任

案情简介：

古田翠屏湖爱乐置业有限公司、福建爱乐投资有限公司与古田县人民政府签订相关投资协议。后因政策调整，协议无法继续履行，双方发生争议。企业提起诉讼，要求政府承担违约责任。

法院裁判：

福建省高级人民法院在审理该案过程中，经调解促成各方达成协议，以《行政调解书》方式结案。该案确认了一个重要原则：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的补偿责任。

裁判要旨：

行政机关因政策调整等原因解除协议，应当对相对人因此遭受的损失依法予以补偿。这一规则在诉讼期间同样适用——行政机关不能在解除协议的同时，又回避对相对人损失的补偿责任。

三、诉讼期间解除协议：为何不能“任性”？

综合上述案例，可以归纳出诉讼期间行政机关单方解除行政协议的法律规制要点：

（一）诉讼系属的“冻结效应”

行政诉讼具有“诉讼系属”的法律效果。一旦原告提起诉讼，争议的行政协议法律关系即进入司法审查范围，行政机关对协议的直接处置权受到限制。最高人民法院（2022）最高法行申394号案明确指出：诉讼系属期间，不宜因行政机关作出解除决定而迳行裁定驳回起诉，法院应当对解除决定的合法性进行审查。在此期间，行政机关不得以“行政优益权”为由，作出与诉讼标的直接相关的单方处置行为。

（二）行政优益权行使的时间边界

行政优益权的设立目的是为了应对“履行过程中”出现的重大公共利益风险，而非为行政机关提供“败诉后的退路”。当协议纠纷已经进入诉讼程序，是否“严重损害公共利益”这一实体判断，应由法院依法审查，而非由行政机关自行认定并据此解除协议。

（三）程序正当性要求

寿光中石油昆仑燃气案确立的规则表明，即使在诉讼前行使解除权，行政机关也应当履行告知、说明理由、听取陈述申辩等程序义务。而在诉讼期间解除协议，行政机关往往“绕开”了法院对协议的审查，其程序正当性更难成立。如该案裁判所揭示的：程序违法本身即构成解除行为不合法的独立理由。

（四）信赖利益保护原则的约束

指导案例76号确立了“行政机关无正当理由不得单方变更解除”的基本原则。行政协议一经签订，相对人即产生合理信赖。行政机关在诉讼期间解除协议，严重破坏相对人的信赖利益，也损害政府诚信。正如该案裁判要点所强调的：行政机关不得在约定之外附加义务或单方变更解除。

（五）公共利益解除不豁免补偿责任

古田翠屏湖案确认：即使基于公共利益的解除，也不能免除政府的补偿责任。行政机关不能在解除协议的同时，又回避对相对人损失的补偿。这一规则在诉讼期间同样适用，法院在审查解除行为合法性时，应当同时审查补偿责任的落实情况。

（六）双重审查标准的适用

濮阳华隆燃气案确立的双重审查标准，为诉讼期间解除协议的司法审查提供了方法论指引：法院既要审查解除行为是否符合行政优益权的行使条件，也要审查其是否符合合同法关于解除权的规定。两种审查路径中任一不满足，解除行为均不具有合法性。

四、吕兆云案的再思考：司法审查的双重维度

回到吕兆云案。法院最终以“可能严重损害国家利益和社会公共利益”为由，驳回了原告的诉讼请求。这一实体判断姑且不论，但一个程序性问题值得进一步追问：如果政府在诉讼前就已经解除了协议，原告可以依法起诉撤销解除决定；但如果政府在诉讼中解除协议，原告的诉讼请求应当如何设计？是继续要求履行协议，还是增加撤销解除决定的请求？

事实上，吕兆云在诉讼过程中已经意识到了这一问题，及时向法院申请增加诉讼请求，请求撤销政府作出的解除通知。法院虽未单独对解除行为的合法性作出裁判，但这一程序上的“应变”，恰恰揭示了行政协议诉讼中一个容易被忽视的困境：行政机关可以通过诉讼期间解除协议的方式，打乱原告的诉讼策略，增加诉讼成本，甚至架空诉讼本身。

结合最高人民法院（2022）最高法行申394号案的裁判精神，正确的处理路径应当是：法院不应因诉讼期间的解除决定而驳回起诉，而应当对解除决定的合法性进行实体审查。如果解除决定不符合行政优益权的行使条件，法院应当予以撤销，并继续审理原履行协议之诉。

五、结语：法治政府，从信守每一份协议开始

行政协议，是政府与公民之间“言必信、行必果”的法治纽带。它承载着公民对政府的信任，也检验着政府在法治轨道上履职的诚意。

行政优益权的存在，不应成为行政机关“任性毁约”的借口，更不应成为诉讼期间“绕开法院”的工具。正如最高人民法院在相关裁判中所言：“行政机关应当尊重司法权威，不得以行政决定替代司法裁判。”

在全面推进依法治国的今天，我们期待司法机关能够以更加鲜明的裁判立场，守护行政协议的严肃性，捍卫司法权威，让每一份行政协议都能成为法治政府建设的生动注脚。

来源：人民法治网