专业文章丨探采合一的认识误区与风险防控

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（本文转载自北京市京师律师事务所）

本文作者：李豪、石政锋、吴彦杰

油气探采合一制度是油气体制深化改革的重要举措，旨在立足我国矿产资源管理体系的整体框架下，针对油气这一流体矿产的特殊性，打通勘探、开发生产之间的制度衔接。

近期，京师律师团队在与自然资源主管部门和油气田企业的工作交流中发现，部分油气田企业对于探采合一制度的理解存在重大偏差，可能引发非法采矿的行政和刑事风险。

为了协助油气田企业准确理解和适用探采合一制度，防范发生非法采矿风险，京师律师特别撰写此文以供参考。

一法律法规关于探采合一制度的规定

与全世界绝大多数国家相同，我国在矿产资源领域执行探矿权与采矿权分立的模式。但油气是流体矿产，在勘探过程中需要经过一段时间的试采，方能评估地质储量，试验开采工艺，判断区块经济性。基于勘探开发规律，历史上的《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》，允许一定期限的试采。然而，试采期限较短，不足以完成评价工作，且缺乏与采矿权的有效衔接，导致实践中“以探代采”问题频发。因此，油气体制深化改革以来，国家出台多个制度推动探采合一制度的实践。

2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》；2019年12月31日，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》；2023年7月28日，自然资源部印发《关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》。探采合一制度经历了酝酿、试行、施行，最终于2024年11月由新修订的《中华人民共和国矿产资源法》，以立法的形式正式确立。

《矿产资源法》第三十六条：石油、天然气等矿产资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气等矿产资源的，探矿权人依法履行相关程序后，可以进行开采，但应当在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿权和采矿许可证。

二实践中的认识误区——探采合一期间进行大规模开采

探采合一制度实施以来，业内普遍有一种错误认识，望文生义地将探采合一的内涵，误解为探矿权采矿权合二为一：

勘探发现油气后，报告探采合一计划，即可以在5年内任意地进行大规模开发生产；在探采合一计划期间，无需申请采矿权和办理采矿许可证；无需承担探转采的不确定性，无需缴纳采矿权出让收益；无需办理油气开发项目备案；在探采合一计划期间，无需担心探矿权到期和延续问题。

就探采合一期间是否可以进行大规模开发生产，京师油气律师团队给予否定性评价。理由有二：

1.根据《矿产资源法》第三十三条之规定，未取得采矿权和采矿许可证，不得进行开采活动。探采合一制度的本质，是推动科学地勘探转开发，而并非免除一定期间内采矿权取得义务。

2.根据《矿产资源法》第三十六条之规定，石油、天然气资源勘查过程中发现可供开采的石油、天然气，可以进行开采。此条规定的是勘查作业（含评价作业）发现的油气可以开采，而大规模开发不属于“勘查过程”，不能依据此条获得合法性。

由于探采合一计划报送是备案制，行政机关可能不对探采合一计划的合法性进行审查或警示。探矿权人可能在无意识的情况下进行大规模开发生产。事实上，已有探矿权人在探采合一计划期间，实施远超出勘探，明显属于开发生产的作业。

三探采合一期间实施大规模开采的行政和刑事责任

(一）行政责任

根据《矿产资源法》，在探采合一计划期间实施大规模开发生产，可能承担以下行政责任：

1. 罚款（十万以上一百万元以下）；

2. 没收违法采出的矿产品并罚款（一倍以上三倍以下）；

3. 停业整顿；

4. 没收用于违法开采的工具、设备；

5. 吊销勘查许可证。

(二）刑事责任

探采合一计划期间实施大规模开发生产，将构成非法采矿罪。

《刑法》第三百四十三条：违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿，或者擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。

根据《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》，开采的矿产品价值在十万元至三十万元以上的，即构成情节严重。油气开发生产投资巨大，收益较高，极易构成加重情节。

四风险防控措施

京师律师结合既往工作经验，认为此类风险的防控，需要将勘探开发工作规律、行政管理程序、风险防控体系相融合，在关键节点嵌入风险防控措施，如下图所示：

(一）严格区分勘查作业、评价作业、开发作业，杜绝以勘查、评价的名义，实施开发作业。

(二）严格执行经批准的勘查方案，未经批准不得擅自作业或变更。

(三）勘探取得突破后，同时进行以下工作：

1. 如需继续开采，报请探采合一计划；

2. 如需评价作业，需编制调整勘查方案并报原审批机关批准。

（四）探采合一期间生产的产品，应缴纳矿业权出让收益。

（五）开发方案报批之前不得进行任何形式的开发生产作业。

（六）如已在探采合一期间实施大规模开发，宜及时采取合规化措施。

律师简介

京师律所权益合伙人、京师律所国际合作委员会中亚区域业务中心主任、北京市京师（西安）律师事务所主任。

陕西省政协委员，陕西省“2024年度法治人物”，京师律所权益合伙人，京师律所“中亚区域”中心主任，京师西安、乌鲁木齐分所负责人，陕西省人民政府法律专家库成员，陕西省人民检察院监督员，西北政法大学兼职教授，在陕“两院院士”法律顾问，陕西省新联会副会长，北京市京师（西安）律师事务所归国华侨联合会主席。

业务领域：国内重大疑难案件投资类、矿产相关业务、国际法律业务。

京师乌鲁木齐分所联合创始人、京师乌鲁木齐分所执行主任、京师西安律所管委会执行主任。

专注于民事辩护、合同纠纷领域，擅长律所战略规划、高端客户关系管理、精英律师团队建设与大型复杂项目的业务开拓。

业务领域：民商事诉讼、公司常年法律顾问、公司治理专项服务、房地产与建筑工程法律事务、矿产相关业务。

吴彦杰律师

北京市京师律师事务所合伙人，北京市朝阳区律师协会环境与资源业务研究会成员。

常年从事油气合资合作项目的全生命周期管理工作，担任十余个油气田企业和矿产资源企业的法律顾问。目前致力于将产品分成合同的实践从油气资源合作领域拓展到其他矿产资源合作领域。