“教师退不出、招不进”，编内外“双轨”用师或成师资配置“新常态”

来源 | 《教育家》2026年2月第2期 原标题《突破身份限制：编内外“双轨”用师的改革路向》

作者 | 刘善槐 华南师范大学教育科学学院特聘教授；胡艺颍 李嘉敏 东北师范大学教育学部硕士研究生

建设一支高素质专业化的教师队伍是筑牢教育强国根基的重点任务。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确要求，要优化教师管理和资源配置。对于基础教育而言，推动教师配置机制改革尤为迫切。近年来，我国基础教育学龄人口总量逐渐下滑、学段呈排浪式波动，城乡间和区域间迁移愈加频繁，这种变动趋势放大了基础教育师资配置机制的缺陷，“总量超编但结构性缺员”“教师富余与紧缺并存”“教师退不出、招不进”等问题逐渐凸显。这意味着，仅按照编制配置教师难以应对学龄人口的剧烈变动，亟待探索灵活多元的教师配置机制，以实现师资供需趋向平衡、结构逐渐优化、质量不断提升。

按编配置师资存在的局限

“以编定人”是我国中小学师资配置的基本方式，编制标准决定了师资的补充上限。基础教育按“自上而下”的逻辑核定分配编制，2014年《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》统一城乡教师编制，明确初中13.5:1、小学19:1的生师比标准。编制部门依此核定各区县编制总量并分配至各校，教育部门按编制数补充教师。教师入编后被纳入事业单位统筹管理，待遇与发展均能得到保障。这种以编制为基础的师资配置方式，在保证教师队伍稳定供给、促进教师持续性专业发展以及增强教师职业归属感等方面具有重要作用。然而，它更适用于学龄人口稳定期，难以灵活应对学龄人口剧烈变动带来的师资需求变化，易引发诸多问题。

核定方式和标准不科学，需求精准适配性不足。当前以在校生数为依据的教师编制核定方式过于简单，导致师资配置面临“ 总量达标但结构失衡”的问题。我国基础教育实行“以县为主”的管理体制，编制总量一经核定，即由县级统筹分配。这对学龄人口稀疏的偏远地区尤为不利，此类区域小规模学校多、教师需求大。虽有地方提出可以按“班师比”核定编制，但区（县）编制总量基于生师比核定，若按班师比配岗，教师数量将突破核定上限。因此，部分乡村地区出现了许多临聘教师。同样，在学龄人口大量涌入的地区，新增学生多为非户籍人口且具有不可预见性，而教师编制数量通常仍按户籍学生数核定，为了满足新增学龄人口教育教学的需求，这部分地区也只能大量雇用临聘教师。

编制核定方式固化，灵活适配性欠缺。我国教师编制实行“总量控制、分级管理”模式：宏观上控制总量，具体核定与分配由各级管理层实施。但实践中，各级管理主体职责边界不清、调配权限不明，跨层级、跨部门协同机制有待完善，编制资源难以实现高效统筹使用。管理层级多、统筹权限有限，编制调整需经多部门逐级审批，不仅流程复杂、周期长，也削弱了编制管理对学校实际教学需求的响应能力。同时，编制核定在较大程度上依赖既有生源规模，尚未建立与学龄人口变动趋势、教育教学改革要求相衔接的动态调整机制。只有在出现阶段性或区域性编制缺口或冗余后，才启动调整审批流程，客观上加剧了师资配置的滞后与供需矛盾。近年来的课程改革对教师编制配置提出了新要求，科学教育、劳动教育和体育教育均有核增教师的需求，但在教师编制“总量控制”的原则下，显然难以得到满足。

编制流转渠道不畅，资源盘活阻力大。学龄人口动态变化使教师编制配置余缺并存，而编制属地化管理、部门本位意识及配套机制不健全，导致编制难以有效盘活。在“以县为主” 的教育管理体制下，编制常被视作地方性资源，即便本地生源下降、编制富余，地方往往也不愿核减。同时，跨区、跨学段或跨校调配的教师，因保障机制不健全，在薪资待遇、职称评定、生活条件和专业发展等方面存在现实困难，既影响个人流动意愿，也加剧统筹调配难度。此外，我国尚未建立完善的教师退出机制，学龄人口下降后富余教师难以退出，教师资源浪费的现象难以避免。

以编外教师补充师资面临的障碍

如前所述，在学龄人口剧烈变动的背景下，传统以编制为核心的师资配置模式难以适应现实需求：学龄人口快速流入地区，编制补充远不能满足教育规模扩张与学位供给需要；人口持续外流地区，单纯按生师比核定编制，易出现“标准上超编、现实中不足”的矛盾。因此，各地普遍聘用编外教师缓解结构性失衡。然而，这一补充方式在实践中仍面临诸多障碍。

编外教师流动意愿偏高，岗位稳定难以保障。因合同期限短、职业预期不稳定及晋升通道受限，编外教师普遍缺乏长期职业安全感，难以形成稳定的专业投入。不少年轻教师将岗位视为考编或考公的“过渡跳板”，一旦通过考试便迅速离岗。这种高流动性不仅不利于个人专业素养提升，也冲击教师队伍的梯度化建设。部分编外教师成长为教学骨干后因职业变动离职，使学校陷入“投入培养—骨干流失”的恶性循环，既增加办学成本，也制约教育质量提升。

编外教师待遇体系不足，专业发展机会受限。相比在编教师，其待遇结构单一，缺乏合理薪酬增长机制，无法享受同等的职业年薪、房补、养老金、医疗保险等福利。配套政策不完善，使其难以实现“同工同酬”，极大挫伤工作积极性。职称评聘受编制身份约束，加之相关奖项获取难度大，晋升机会远少于在编教师；在专业发展方面，也难以获得同等的研修与培训机会，缺乏系统培养和长期规划，专业素养提升严重受限。

编外用人劳动纠纷突出，社会舆论风险增加。当前劳动关系保障体系仍不健全，部分地区在招聘、管理及待遇方面的制度尚不完善，致使其合法权益受损，劳动纠纷持续累积。长期面临同工不同酬、社会保障缺位等问题，一些编外教师的不满情绪逐渐组织化，维权方式从个体申诉逐步升级为集体信访、网络发声乃至行政诉讼。部分事件经媒体扩散后情节被夸大，易引发激烈舆情，不仅扰乱正常教学秩序，也损害地方政府和教育政策的公信力，增加教育治理的制度风险与社会成本。

“双轨”用师的改革建议

面对学龄人口变动新趋势，强化师资配置机制的灵活性已成必然趋势。随着编外师资队伍整体素质提升，编外用师或可成为弥补编内用师局限的师资配置新“常态”，在应对师资结构性、阶段性缺口中发挥重要的替代性“补偿”作用。为此，应探索编内外“双轨”用师模式，打破师资配置的身份限制，构建灵活的师资补充机制，提升师资供给韧性与配置效能，这需要推进系列改革。

深化教师岗位分类管理改革。提高编外教师岗位认同度是编外教师流动性强、难以安心从教等问题的重要纾解途径。为此，应将编外教师作为正式教师纳入学校统筹管理，并建立完善的分类管理制度。一是规范聘用管理。由区（县）参照编内教师的标准、待遇和程序，统一制定编外教师招聘办法，严把入口质量关，并签订规范的劳动合同，保障其合法权益。二是强化岗位分类。根据教学任务的周期性与专业性要求，设置长期教学岗和临时补充岗，实行差异化聘用标准与管理办法。对承担长期教学任务的编外教师实行连续聘用，明确最低聘期、续聘条件及解聘程序，以减少短期合同与频繁更替带来的不确定性；同时，参照在编教师的绩效考核与任期考核办法，建立科学的年度考核制度。三是健全动态管理机制。建立编外教师岗位变动常态化监测机制，及时掌握师资缺口，减少编外教师无序流动的不利影响。

构建编内外师资贯通发展体系。为拓宽编外教师专业发展空间，应推动建立编制内外一体化的教师专业发展支持体系，统筹培训、教研、评价等环节实行分类支持。在各级各类教师培训与研修项目中，须明确编外教师参与比例，并安排专项经费保障。县级教育行政部门需强化监督与问责，对阻碍编外教师参训等行为予以纠正追责，确保其享有与在编教师相同的培训与研修机会。逐步推进职称评聘、骨干选拔、岗位认定等环节与编制身份脱钩，建立以教学实绩、专业能力与发展潜能为依据的评价机制，逐步缩小编内外教师在发展机会上的制度性差距，增强编外教师的职业认同和专业投入。

健全“同工同酬”待遇保障机制。促进编外教师与在编教师“同工同酬同发展”是维护编外教师基本权益的关键。为此，应进一步完善编内外教师待遇一体化保障制度。一是完善法律政策体系。明确在同等条件、同等工作量下，编外教师工资收入不低于在编教师，并将这一要求纳入《中华人民共和国教师法》等相关政策法规，体现在编外教师劳动合同中，增强“同酬” 的刚性约束。二是建立待遇联动调整机制。参照在编教师收入分配制度，进一步优化编外教师工资结构，健全工资收入增长长效机制；调整在编教师工资收入及相关待遇保障政策时，同步考虑编外教师的待遇调整。

来源 | 《教育家》2026年2月第2期 原标题《突破身份限制：编内外“双轨”用师的改革路向》

作者 | 刘善槐 华南师范大学教育科学学院特聘教授；胡艺颍 李嘉敏 东北师范大学教育学部硕士研究生

统筹 | 周彩丽

新媒体编辑 | 高盈

校对 | 齐丽涛

《教育家》杂志投稿邮箱：gmjyjzz@126.com