强拆后政府“装无辜”？最高法判：撤销二审，赔偿138万！

人民法院案例库入库标题：

某公司诉湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政

强制执行及行政赔偿案

——强拆主体不能仅凭民事主体自认而认定

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最高院指导案例 76 号

萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）

关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力

【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。

【基本案情】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。

法定代表人：彭济庆，该局局长。

再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。

【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。

【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）

案件

审理法院

江苏省扬州市某区人民法院

原告

韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）

被告

2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效

时间线

扬州市生态科技新城杭集镇人民政府

人民法院案例库

某公司诉湖南省衡阳市珠晖区人民政府行政强制执行及行政赔偿案

——强拆主体不能仅凭民事主体自认而认定

关键词：行政 / 行政强制执行 / 行政赔偿 / 强制拆除房屋 / 起诉条件 / 适格被告

【裁判要旨】

1.违法强拆行为适格责任主体应结合法律规定、全部在案证据及土地最终用途等情况综合判断，而不能仅凭民事主体自认。在房屋的强制拆除与项目建设存在高度关联的情况下，除非行政机关能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在其主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

2.违法强拆行为发生后，行政机关具有及时采取补救措施的义务。在双方未能协商一致的情况下，行政机关应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。

【基本案情】

法院经审理查明：某公司在衡阳市茶山坳镇金甲岭街上有两处房产，房产使用性质为商服，国土使用权证号为衡国用（2010Ａ）第05—0641x号，土地使用权面积为727.6平方米，土地使用权类型为国有出让。2015年初，珠晖区政府为推进金甲岭小城镇建设，打造湖南美丽乡镇和全国宜居乡镇，成立了珠晖区茶山坳镇金甲岭小城镇建设项目协调指挥部，下设办公室，要求以衡阳市珠晖区茶山坳镇人民政府为主体，在征拆工作、规划设计、招投标、工程质量等方面规范运作，并要求其在2015年年底前有明显的成效。2015年9月19日，茶山坳镇下辖的金甲村、樟木村、复兴村18个组的村民自发成立了一个庙会，由庙会的负责人报请茶山坳镇政府同意，组织村民强行拆除了某公司上述的二处房产，珠晖区政府随后将其建成居民文化生活广场。

【法院判决】

湖南省衡阳市中级人民法院于2019年4月24日作出（2018）湘04行初153号行政判决：

1.确认珠晖区政府强拆某公司房屋的行政行为违法；

2.责令珠晖区政府在判决生效后十日内赔偿某公司财产损失1382440元。

一审宣判后，某公司、珠晖区政府均不服，提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年11月12日作出（2019）湘行终1298号行政裁定：1.撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初153号行政判决；

2.驳回某公司的起诉。

二审宣判后，某公司向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2021年5月28日作出（2020）最高法行再456号行政判决：

1.撤销湖南省高级人民法院（2019）湘行终1298号行政裁定；

2.维持湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初153号行政判决。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：

一、关于涉案强制拆除责任主体及本案适格被告的认定问题

某公司被强制拆除的房屋，系取得国有土地使用权的商服性质房屋，对该房屋的征收与强制拆除应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二款、第五条、第八条的规定，在国有土地上房屋征收过程中，若未有当地规范性文件或市、县级人民政府对补偿安置主体进行特殊规定的情况，拆除征收范围内合法建筑的行政职权应归属于市、县级人民政府及确定的房屋征收部门，民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。本案中，由于某公司未收到书面征收决定、限期拆除决定或者责令交出土地决定等行政法律文书，因此无法通过文书署名情况认定强制拆除的责任主体。但某公司在金甲岭小城镇建设范围内的合法房屋被强制拆除，珠晖区政府作为负责该项目的行政机关，未严格依照相关法律、法规的规定进行征收，未依法定程序对涉案房屋实施强制搬迁，是造成涉案房屋被违法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，珠晖区政府将涉案土地开发建设成居民文化生活广场，并多次与某公司协商处理赔偿事宜。因此，结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，涉案房屋虽然系房屋所在地的庙会成员拆除，但并不表明庙会成员个人应当以民事主体身份承担强制拆除的法律责任；而应当认定系职权主体与非职权主体在征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。村民委员会、庙会等组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。

在涉案房屋的强制拆除与金甲岭小城镇建设存在高度关联的情况下，除非珠晖区政府能提供相反证据证明其与拆除行为完全无关，否则可以推定涉案强制拆除行为在珠晖区政府主导下实施，其系涉案强拆行为的责任主体，并应承担相应的法律责任。

原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。即使人民法院认为某公司错列被告，亦应当协助某公司准确确定被告，加以释明引导，而不能迳行驳回某公司的起诉。因此，二审法院仅以没有证据证明珠晖区政府强行拆除涉案房屋以及庙会成员自认实施强制拆除为由，驳回某公司的起诉，系适用法律错误，应当予以纠正。

二、关于违法强拆行为发生后行政机关应及时采取补救措施的义务问题

涉案房屋被违法拆除，但行政主体相应的补偿（赔偿）义务并不能免除。珠晖区政府在强制拆除后确曾多次与某公司协商处理相关善后事宜，但在双方未能协商一致的情况下，应及时作出相应的书面决定，将纠纷尽快引导进入法治化解决渠道，以便妥善解决强制拆除与补偿安置的遗留问题。违法强制拆除后行政机关不积极补救且久拖不决，或者以反复协商代替书面决定，既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害其依法行政形象。一审法院根据当事人的主张、在案证据，运用逻辑推理和生活经验，结合涉案房屋以及土地的情况，参照衡阳市人民政府办公室《衡阳市人民政府办公室关于调整市城区基准地价的通知》附件2中涉案房屋的地段，酌定按每平方米1900元予以确定赔偿，并无不当。

【案件相关】

《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款、第5款、第76条

一审：湖南省衡阳市中级人民法院（2018）湘04行初153号行政判决（2019年4月24日）
二审：湖南省高级人民法院（2019）湘行终1298号行政裁定（2019年11月12日）
再审：最高人民法院（2020）最高法行再456号行政判决（2021年5月28日）

（行政庭）

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