农村老人超龄劳动现象研究：兼谈农民是否有资格享有更高标准的养老金？

1.全国仍有8000-9000万60岁以上的农村户籍人口仍在劳动岗位上，占农村1.1亿60-80岁具备一定劳动能力的老龄人口的75%以上，所以说，农村老人退而不休、超龄劳动是比较普遍的现象。

2.

养老基本沿袭了计划时代的城乡双轨制，抑或干部、职工、农民三轨制，过多社保资源投入到城市和体制内，造成的社保不均衡，是农村户籍老龄人口劳动参与率超过的原因。现在农民养老金仅相当于农村老年人最低生活成本的30%左右，很难起到保障作用。

3. 尽管过去长时间内农民未曾按照市场化的保险规则，像城镇职工那样向社保池缴纳保险金，但是农民为中国现代化做出了超能力的付出，等同于隐性缴纳了社保金，理应获得养老金的补偿。

（本文原刊载于凤凰网风声栏目，转载时内容有所变动调整）

一、 “退而不休”是农村户籍人口的常态

笔者春节前后两次返回鲁南老家，接触了诸多乡亲，感觉到他们普遍存在超龄劳动的现象。除了极个别退休的公办老师，或者子女经济条件非常好的，60岁以上的老年人，只要是身体条件允许，普遍从事体力劳动，以获得保障基本生活的收入。他们的劳动途径主要有务农，在村里小工厂和贸易市场打零工，其中接触的最高龄劳动者是一位生于1939年的任性三奶奶，她夏秋两季在村里蔬菜市场做打包工作，总是很自豪地对外人讲，每年可以赚一万多。

有不了解农村情况的人或许要说，这是贫困地区的特例。其实，笔者老家附近几个县县域经济排名在150-300名左右，在全国农村属于高收入地区，所以，这不是极端的例子。以笔者在全国农村的调研情形看，鲁南乡村老人的超龄劳动现象，只不过是中国农村再常见不过的缩影。

2020年的第七次人口普查中的各行业就业人口年龄段统计，为我们了解农村老人退而不休、超龄现象提供了更为全面的一个数据。当年我国农林牧渔行业17715万，其中50岁以上劳动力占60.5%，60岁以上占29.1%，70岁以上占9.2%，也就是说农村仍旧有5155万超龄(以60岁计算)劳动者，有1629万70岁以上的高龄劳动者。

（中老年人逐渐成为农业的主力军，图片来源：财新网）

由于农村人口仍旧不断老化，笔者相信即便是近几年农林牧渔就业人口有所萎缩（8%左右），但是仍有5000万超龄劳动者应该不是问题。

另外，很多人把农民养老社保问题，仅仅局限于生活在农村的老年人，这也是不全面的。目前我国农村常住人口为4.91亿，而农村户籍人员为7.92亿，这就是说约有3亿农村人常住在城市，大量超龄农民工的存在也是农村养老困境的重要体现。

根据国家统计局发布的《2024年农民工监测调查报告》，全国农民工总量29753万人，平均年龄43.2岁，其中 50岁以上占31.6%。这个报告里面并没有说明60岁以上农民工的具体比例，但是参考七普公布的全国城镇就业人口中50-59岁劳动力占比为20.8%，当年约有10.8%的农民工超过60岁，也就是说大约有3214万。

笔者为了了解农民工超龄就业问题，曾走访过位于北京马驹桥、良乡，天津小站、杭州下沙等零工市场，可以发现，在这些找活的老年人很多，这是因为随着民企用人逐渐规范，60岁以上农民工找工作越来越困难，他们只好进入零工市场。我们在大城市也可以感受到，社区保安、餐厅服务员、家政人员中有大量老龄人口，因此，全国存在2000万-3000万的低老龄农民工也是很有可能的事情。

以上数据加起来，笔者认为，基于最新的统计数据（2024年就业数据），全国约8200万60岁以上的农村户籍人口仍在劳动岗位上。而当年全国农村户籍老龄人口约1.3亿，那就意味着63%的农村老龄人口处于劳动状态。

（西安半坡零工市场的中老年人，图片来源：极昼工作室）

如果考虑到普查的漏洞，以及部分老年人从事小商贩、出租车司机等职业，笔者认为农村户籍老年人的劳动参与率应该在70-75%左右。如果进一步考虑到农村80岁以上、丧失劳动力的人口约有1700万，那么意味1.13亿60-80岁的具备一定劳动能力的人口中，高达80-90%仍需要超龄工作。

国家统计局2024 年发布的第三次全国时间利用调查也佐证了笔者这个推断。调查期间全国老年人口为3亿上下，其中从事有报酬性劳动的比例为36.3%，也就是说这个规模有1.09亿，除去城镇户籍1500-2000万左右的超龄劳动者（接下有详细解释），那么农村户籍参与有报酬性劳动的老龄群体也在9000万人上下。

值得一说的是，这种超龄劳动的比例是远远高于城镇的。根据中国社科院在2016年所做的第四次城市劳动力住户抽样调查（CULS4），退休人口的劳动参与率仅为4.2%；武汉市统计局2014年底所做的入户调查，也显示65岁及以上人口劳动参与率仅2.5%。另据七普各行业领域就业年龄结构数据，全国二三产业超龄就业人员数量为1484万，即便假设这些人都是城镇户籍人口，不存在农民工，也不过占当年城镇老龄人口(1.43亿)的10.3%。

从国际方面来讲，尽管国外的超龄劳动参与研究一般以65岁以上为统计对象，但是仍旧有比照意义。发达国家中日本最高，2023年为25.2%，美国居其次为18%，而德国、意大利和法国都在10%以下。

我们可以看出，中国农村户籍老龄人口劳动参与率畸高，是一种不正常的现象。在中等以上发达水平的国家中，中国农村老人劳动参与率可以说是最高的。

二、农村社保标准过低，是超龄劳动参与率高的主要原因

为什么老龄农民还要从事较为繁重的体力劳动呢？最根本而直接的原因是农村户籍人口养老待遇过低。2024年度我国农民所领取的城乡居民养老保险最低标准为123元/月，2025年和2026年又分别提升到143元/月和163元/月。

根据2024年全国社保决算，城乡居民养老保险人均到手约203元/月，但是这里面包含了近4000万城镇非从业居民的养老金，他们的执行标准远远高于农民，所以，农民当年实际养老金乐观估计在180元/月。此外，农民手中一般人均有一亩地，年平均租金约500元，这些可以视为国家为农民提供的稳定的保障性收入，一年加起来约为2660元。

而根据2024年10月民政部、全国老龄办、卫生健康委、财政部等联合发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》，农村老人日常平均年支出为6734元，这也就是说社保和财产收入替代率仅为40%左右，远远低于城镇这两项88%的替代水平。因此，农民即便是到了退休的年龄，也是不敢休息下来的，否则生计就是一个问题。

另外根据这个调查公报，73%的农村老年人收到家庭晚辈提供的经济支持，平均 3280 元，这也意味着大多数农村老人无法依靠社保养老。而根据美国人口普查局2025年5月发布的《收入与项目参与调查》（Survey of Income and Program Participation），仅有4.3%的老人（240万V.S.5580万）获得家庭内部转移支付。这其中当然有东西方文化差异的原因，但是养老待遇的是否完善是主要因素。

另外看病支出，也是老年的一个支出大项。2024年全国城镇居民，平均每人获得了约5497元医药费报销，农村居民仅为1125元，农村老人平均每年需要自费承担药费1906元，这是他们的一个很重负担，占了他们收入中位数水平（5640元）的33%以上，而城镇老年人自费医药费（2326元），仅占他们收入中位数水平（28800元）的8%。

农村保障水平的不足，通过社保基金的三个账本差距也可窥见一斑。根据2024年全国社会保险基金支出决算表， 1.12亿退休城镇职工养老保险支出为4.99万亿（人均3712元/月），2100余万机关事业单位退休人员养老保险支出为1.76万亿（人均6984元/月），而扣除个人账户，1.8亿享有的城乡居民基本养老保险基金（涵盖农村老年人和城镇非从业老年人）支出仅为4391亿。城乡居民养老金领取者是城镇退休职工和干部之和的1.35倍，而养老保险支出仅是其6.5%，平均退休待遇分别相差18倍、34倍。

（城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的巨大差距一直未能缩小，图片来源：中泰证券研究所）

总之，虽然我国自从上世纪90年代末以后基本转型成为市场经济体制，但是养老、医疗方面基本沿袭了计划时代的城乡双轨制，抑或干部、职工、农民三轨制，过多社保资源投入到城市和体制内，造成的社保不均衡，是农村户籍老龄人口劳动参与率超过的原因。

三、农村老年人是否有资格享受较高替代水平的养老保险待遇？

面对很多经济学家提出提高农民养老待遇的呼吁，也有很多人质疑：农民没有缴纳养老保险，凭什么有资格领取养老金？甚至有人说是这是别有用心抹黑中国福利体系，制造社会对立情绪。

笔者想要说的是，尽管过去长时间内农民未曾按照市场化的保险规则，像城镇职工那样向社保池缴纳保险金，但是农民为中国现代化做出了超能力的付出，等同于隐性缴纳了社保金，理应获得养老金的补偿。

这首先体现在计划经济时代工农业产品剪刀差，农民所生产的农产品长期被超低价收购，为国家做出的牺牲。根据孙冶方经济科学奖获得者、中国人民大学严瑞珍教授的估算，从1953年到1985年，每年从农民身上获得约240亿元剪刀差额，基本等同于该时期基础建设投资总额。

另据中共中央政策研究室、国务院发展研究中心“农业投入”总课题组估计，在1950-1978年期间，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，改革开放后剪刀差绝对额继续扩大，1979-1994年期间，进一步增加到 15000亿元。这种剪刀差直到21世纪初才基本消失，大致而言，改革前剪刀差额平均占农业总产值的25%左右，改革后在平均在10%左右。

其次是超额的农业税费和劳役付出。1949年至2005年，我国农民累计缴纳农业税4200余亿，乡村两级“三提五统”、行政事业费、集资、基金与罚款等则至少是其二倍以上，无偿征用农民工进行的修建水利交通基础设施工资折价（仅1950年至1978年就累计300亿工作日），也不低于这个数值，以上三者合计至少1.68万亿元。另据官方做出的“2006年全面取消农业税后，全国农民每年减轻负担约1250亿元”结论，按此计算，仅改革开放后28年，农民的累计超额税费、劳力付出就多达3万多亿，占其收入的15%左右。

再次是农村土地出让给国家带来的巨额贡献。仅从1999年至2025年，各级地方政府累计实现土地转让收入约83万亿（其中约90%来自于征用农村土地，转化为城市建设用地），土地出让金中约50%用于拆迁补偿，10%左右用于农村建设支出和安居性工程。

言外之意，仍有40%左右即约33万亿被用来当做城市建设和各种行政性支出。近二十年来，土地出入收入一直占地方政府收入的20-30%左右，这是农民不为国家缴纳税费和承担义务工后，做出的另一项重大贡献。

（大量农村土地被征用，然后转化为城市建设用地，政府从而获得可观的土地出让收入，这是新时代农民对现代化的另一个重要贡献）

总之，新中国成立近80年来，农民一直以超能力的付出，不断地支撑整个国家的现代化，其劳动或财产收入无偿贡献的部分，并不低于城镇社保金缴纳比例，因此，农民完全有资格享受高覆盖率的养老金。

四、建立非缴费型养老金越来越是一种世界潮流，及中国的相关制度设计

即便是抛开历史性因素的考虑，从现代国家社会保障原则上来讲，一国公民，不分城乡、性别、种族，不管是否缴纳养老保险，理应公平地获取一定数量的普享型公共养老金（或称国民年金），这是现代国家对公民的一种基本责任。

以笔者目前掌握的资料看，瑞典是全球第一个建立全民公共养老金制度的国家，早在1913年议会就通过法案，规定只要在瑞典居住满40年或者工作30年以上，在66岁之后就可以获得养老金，约相当于当时社会平均工资的20%，1959年则进一步提升到66%。

英国则于1946年建立了普惠型公共养老金计划 (State Pension)，随后，法国（1956年）、荷兰（1957年）、联邦德国（1957年）和日本（1959年）也建立了涵盖农民的国民年金体系。发展中国家方面，毛里求斯（1950年）、巴西（1963年）、苏里南（1973年）、智利（1974年）、土耳其（1976年）、马来西亚（1982年）等，也建立起不同标准的全民公共养老金体系

根据国际劳工组织于2018年发布的报告，其统计的186个对象中，已经有114个建立了非缴费型养老金制度，其平均发放标准约为人均GDP的16%，像多数OECD发达国家，这个比例已经达到 30%左右，比如澳大利亚为 1095美元/月，荷兰为1201美元/月。

笔者认为这里面对中国比较有参考价值是发展水平类似的拉美国家。巴西有2600万人口生活在农村，规模可谓不小，目前国民年金型养老金覆盖面高达90%， 2015年就已经达到330美元/月。苏里南（覆盖率80%以上）、乌拉圭（覆盖率92%）也在农村建立起普享型的国民年金体系，发放标准分别为152美元和262美元（齐传钧，2020）。

另一个有价值的参考对象是我国台湾地区，台湾过去根大陆一样，退休金仅覆盖城镇有职业的人口，1995年起开始向农民发放养老金，2008年进一步将农民纳入国民年金体系，称之为老农津贴，目前为8110新台币/月（约合1930人民币/月）。

因此，建立与我国发展水平相适应的农村公共养老体系是当下的必修课。并且，政府现在应该像制订产业规划那样，有一个告知于国民的明确目标计划，这样才能给社会信心。

经常有人大代表或经济学家提出把养老金提升到1000元的一口价，笔者认为基础性国民福利工程绝非一蹴而就。稳妥起见，笔者认为应该用5年时间把农村养老金提高到400元，用10年时间提高到800元，实现农村老龄人口日常消费的60%左右覆盖率。这样加上土地租赁财产性收入、子女补贴，稍微从事一些轻体力劳动，就可以满足基本生活需求。

这个要求完全不高，从国际标准看，即便是2035年农民退休金达到800元每月，也就是约120美元每月或1440美元每年，考虑到届时我国人均GDP将超过2万美元，仅相当于人均GDP的7.2%左右，仍是国际上处于非常低的标准。

从财力上讲，我国目前也是完全可以承担的。以2035年农村老龄人口1.8亿、全国GDP达到200万亿、财政收入达到40万亿计算，即便养老金达到800元/月，支出总额仅为1.73万亿，不到GDP总量的0.9%或财政收入规模的4.5%，也仅相当于2025年度机关事业单位退休人员养老金规模，或企业职工养老支出的35%。

总之，提升农民养老金待遇是我国未来所面临的一系列不可回避的问题中，最容易做到的一件事，并且对国家和社会来说，这并不只是意味着负担，更起到的刺激消费、活跃经济的作用，可谓一举两得。并且很多农民年事已高，应该抓紧做出对他们的福利性补偿，事不宜迟。

参考文献：

国务院第七次全国人口普查领导小组办公室:《2020年中国人口普查年鉴》，中国统计出版社2022年。

聂爱霞：《非缴费型养老金：政策趋势及中国思考》，中国社会科学出版社，2020年。

财团法人台湾综合研究院：《瑞典实施 NDC 年金制度之研究 》，2010年。

房连泉：拉美非缴费型养老金制度对中国农村养老金改革的启示, http://ilas.cssn.cn/xschengguo/xslunwen/201902/t20190219_4831024.shtml

严瑞珍等：《中国工农业产品价格剪刀差的现状、发展趋势及对策》，《经济研究》1990年第2期。

“农业投入”总课题组：《农业保护：现状、依据和政策建议》，《中国社会科学》1996年第1期。

齐传钧：巴西非缴费型养老金的发展历程及对中国的启示，中国社科院世界社保研究中心工作论文，2020年。