看懂“两会”报告蕴含的信号：今年经济是求“进”还是求“稳”？

看“两会”的政府工作报告，关键是用最短的时间找到我们最应关注的核心问题。

野望谷曾在《12月政治局会议的四个重要趋势信号》中讲过，于每年3月初召开的全国“两会”是布局当年度经济工作的四场重要会议的第四场，“旨在将定性目标定量化、任务职责清单化、工作进度时间表化、正式下达KPI指标”。

所以，看“两会”上的政府工作报告，关键就在于看那些被量化了的“宏观经济KPI指标”、看那些列举了大量名词的“发展战略目录清单”。这样既可以让我们对新一年工作、投资、经商的具体方向与节奏有更到位的把握，也可以让我们对在去年底中央经济工作会议上业已奠定的经济政策路线图于脑海中构建出更清晰的认知。

早在去年7月政治局会议结束后，野望谷就曾指出——

“对当前经济形势的总体判断已经转向适度乐观”；

“财政政策和货币政策正在从“超常规逆周期调节”的加油门、大转向、强刺激状态，转向更强调节奏把控、细化安排、期待效应继续显现的可收可放、匀速滑行状态”；

“旨在规模、力度、范围上的短期超常规刺激暂先告一段落，着眼于内在结构、质量、效益上的长期机理性调节则被提上日程”。

（延伸阅读：《一文看懂：7.30政治局会议如何定调下阶段宏观政策走向》）

在去年12月政治局会议结束后，野望谷曾继续指出——

“下半年宏观政策基调从“大转向”调整为了“稳住方向盘”，从“踩油门”调整为了“匀速滑行”……这种基调调整的趋势还将维持到明年”；

“暂时不需要再给政策工具箱做加法了，存量为主、增量为辅，先把存量的政策工具用好用足，至于新增的政策工具则不需要急着掏出来”；

“随着总量刺激回归结构盘整、规模目标回归质量导向、超常规调节回归高质量发展，未来一段时期我们大概率不再会迎来“惊喜”的刺激性经济政策，岁月静好将是大概率事件”。

（延伸阅读：《12月政治局会议的四个重要趋势信号》）

也就是说，从去年下半年起直到现在，贯穿宏观经济治理思路的一个中心主线就是：从求“进”转向求“稳”，从重“量”转向重“质”，从强调“规模”转向强调“结构”，从旨在逆周期调节的“超常规强刺激”转向旨在跨周期调节的“高质量发展”。

——而这种战略思路调整，于本次“两会”政府工作报告中也再度得到了淋漓极致的体现。

我们先来看指引2026年宏观经济节奏的“主要KPI指标”都是怎么定的，对此野望谷特意画了一张表——

通过上面这张表，我们就可以一目了然地看出：

国家在2025年初提出的各项宏观经济指标较之前年度都有显著增长，这正是自2024年“924新政”后采取一系列“大规模”、“超常规”经济刺激政策的体现；

然而国家在2026年初提出的各项宏观经济指标或是维持2025年的水平，或是在2025年大幅抬高的基础上有所回调，总之那种“大规模”、“超常规”的经济刺激阶段已然过去了，尽管财政政策“更加积极”、货币政策“适度宽松”的主基调还没有变，但事实上我们已经处在了告别强刺激、回归新常态的区间内。

虽然“稳中求进”的经济工作总基调在近些年里一直未变，但是2024年末经济工作会议在指引2025年宏观经济时说的是“稳中求进、以进促稳”，而2025年末经济工作会议在指引2026年宏观经济时说的是“稳中求进、提质增效”；

——前者“以进促稳”的重心在“进”，言下之意就是，没有“进”便没有“稳”，积极进取的姿态溢于言表；

而后者“提质增效”的重心在“稳”，言下之意就是，不再追求规模和速度上的“进”，而是更看重质量和效益上的“稳”，应对姿态调整为以不变应万变。

因此，去年“两会”报告在阐述制定当年宏观经济指标的考虑时，说的是“综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能”；

尤其是对于将去年GDP增速目标设定为5%这一问题时，说的是这“既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向”。

而今年“两会”报告在阐述制定今年宏观经济指标的考虑时，则说的是“（十五五）开局之年为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础”；

尤其是对于将今年GDP增速目标设定为4.5%到5%的区间这一问题时，说的是“经济增长目标同2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合，实现这个目标具备有利条件，各地区要结合实际，通过扎实工作争取好的结果”。

两者相比，我们就能很容易地看出一个指导思路的变化：

那就是去年的经济工作目标是“迎难而上、奋发有为”，因此在制定GDP增速目标时就不能只顾“可能”、还要兼顾“需要”，在力所能及的范围内目标需能高则高、能高尽高，5%的GDP年增速就不能放松，只有这样做才称得上是“逆周期调节”；

而今年的经济工作目标则变成了“调结构、防风险、促改革”，因此也就不宜再对GDP增速制定过高目标，对于实现4.5%到5%这个目标区间我们是“具备有利条件”的，不再追求高增长目标那是为了给“后期更好发展打牢基础”，即通过让渡部分GDP增长的短期代价来换取在质量、结构、效益上的长期调整意图，只有这样做才能叫做“跨周期调节”。

所以可以预见，2026年将是各种宏观经济刺激政策的节奏和尺度都相对“平淡”的一年，尽管财政政策“更加积极”、货币政策“适度宽松”的状态还会延续一段时间，但在边际增幅和边际效应上一定会有所缩减。

就像前几天潘功胜在谈到央行货币政策目标时所讲的，“未来将逐步淡化数量型的中介目标，把金融总量更多作为观测性、参考性、预期性指标”。央行对降准降息工具的使用也从去年相对积极的“适时降准降息”，调整为了今年相对审慎的“灵活高效运用降准降息等多种政策工具”，这就属于2026年宏观经济政策思路在货币金融领域的具体体现。

当然了，今年“两会”报告中对于“调结构、防风险、促改革”的要求也不是一举空话，GDP增速目标的确是降下来了，但其他一些在结构调整、风险防控、深层改革等方面提出的要求也是更高更严了。对此野望谷也画了一张表——

上面这张表中梳理出的11个领域，在本次“两会”报告中绝非只是提法措辞上的变化，其背后都蕴含了深刻的经济治理政策思路调整，我们一一来看：

（一）关于居民消费价格涨幅（CPI）

野望谷曾在《一个被忽视的重要信号：20年来首次调低CPI涨幅目标！》中说过，在2025年“两会”报告中，CPI这个指标的使命首次发生了重大变化，“从过去的“划定上限阈值”变为了今后的“设定增长目标””。

虽然目的都是为了抬升CPI，但是2025年说的还只是“使价格总水平处在合理区间”，然而到了2026年却改为了“推动价格总水平由负转正、消费价格合理温和回升”。

显然，国家力求扭转CPI和PPI下行趋势、主动促进物价温和抬升、以物价抬升来带动经济增长、避免经济陷入低欲望循环陷阱的政策意图已经跃然纸上，容许物价适度上涨、货币适度通胀将很可能成为一个值得关注的经济现象。

（二）关于单位国内生产总值二氧化碳排放

人们一般认为，生态环境保护、减污降碳治理与生产建设、经济增长之间，在一定程度上是难以兼顾的。所以去年当国家把提振经济增长摆到了更突出的位置时，生态环境保护、减污降碳治理的优先级就有所下降。

但到了2026年，随着政策思路的变化，对生态环境保护、减污降碳治理的坚持与重视就被重新提上了日程。去年“两会”报告对单位国内生产总值二氧化碳排放设定的目标是“减少3%”，今年这个目标提高到了“减少3.8%”，碳达峰碳中和的远景目标也在今年得到了重申。

同时，减碳与能源结构调整是一个硬币的两面。联想到近期骤然升级的伊朗战局形势，以及国际油价飙涨的现实，提高减碳目标其实也是意在更坚决地调整能源消费结构，即减少对石油、天然气等化石能源的依赖，加大对光伏、核电、水电等清洁能源、可再生能源的开发和利用，这与后面将要谈到的“安全”问题一脉相承。

（三）关于地方政府专项债券用途

今年“两会”报告对于地方政府专项债券用途较去年发生的一个明显变化，就是不再包括“土地收储和收购存量商品房”。

这并不是说国家不再让各地继续收购存量商品房、发展保障性住房了，而是说国家认为房地产市场总体上已经处于稳定状态，因而各地对于收购存量商品房、发展保障性住房只需循序渐进、按部就班推进即可，无需再作为专项债用途的重点了。

毕竟今年的财政赤字和政府债务增加强度都不及去年，安排地方政府专项债券的规模也维持不变，所以有限的弹药都要用到刀刃上。

（四）关于财政支出结构

虽然民生、消费这些领域在近两年里一直都是财政支出的重点方向，但是去年还只是说要“持续优化支出结构”，而今年却进一步加强为了“要持续用力优化支出结构”，多了“用力”两个字。

那么如何“用力”呢？答案就在“紧日子”上，也就是报告中所说的“强化预算约束，严控一般性支出，坚决落实过紧日子的要求，务必把省下来的每一分钱都用到发展的关键点、群众的急需处”。把财政资金用途从各级政府挪到民生和消费领域，这就是要“用力”实现的“优化支出结构”。

（五）关于货币政策着眼点

今年的货币政策在降准降息等货币供给总量方面不会有太大想象空间，关注点同样是在结构优化上。

具体来说，去年在创设结构性货币政策工具和引导金融机构信贷支持的着眼点是股市、楼市、科技、绿色、消费、民营、小微等7个领域，而今年的着眼点则缩减到了内需（包括了消费与投资）、科技、中小微（从广义上讲也涵盖了民营）等3至4个领域。

因此对于金融机构来说，过去一两年以信贷投放增加、金融工具创新等手段对股市、楼市、绿色等领域提供支持的高潮已经过去，对科技、消费、民营中小微等领域的支持力度则不能减，对投资领域的支持则要有所加强。

（六）关于社会融资成本

“社会融资成本下降”与“降息”是两个内涵相似的概念，但二者强调的侧重点却有所不同：降息更强调全社会货币流转成本的降低、属于宏观调控范畴，而社会融资成本下降更强调企业和居民对信贷利率实际体感的减负、属于微观监管范畴。

去年“两会”报告中说的是“推动社会综合融资成本下降”，这其实就是在传递一个意思，即降息的效果需要普适性地落实到每一个有借贷需求的企业或居民身上；

同时还要辅之以“提升金融服务可获得性和便利度”，言下之意就是说，降息固然很重要，但也不能单纯为了低息而影响了金融机构发放贷款的意愿，进而影响了企业和居民获取信贷资金的可得性和便利度。

而今年“两会”报告中说的是“促进社会综合融资成本低位运行”，这其实就是在说，尽管短期内不会再有明显的降息动作，但因降息而给金融市场带来的低利率水平还不能变；

同时还要辅之以“规范信贷市场经营行为，降低融资中间费用”，即关注点要转移到对微观市场主体的监管执法上，要确保居民和企业获得的是低息贷款，同时不再强调企业和居民获取信贷资金的可得性和便利度。

虽说不强调获取信贷资金的可得性和便利度，这在客观上有可能产生类似紧缩银根的效果，但考虑到央行自去年底以来实施的一次性信用修复政策，它实际会给信贷金融市场造成的总量冲击和资金链风险还是有办法应对的。

（七）关于有效投资

野望谷曾在《本次中央经济工作会议释放的11个重要新信号》中说过，去年的固定资产投资规模不够火热，在去年底经济工作会议已经明确指出了要“坚持内需主导”、“推动投资止跌回稳”之后，今年国家对于投资的重视一定是会加强的，资源也一定会往投资方面倾斜的。

这次的“两会”报告已经证实了野望谷的上述判断，计划总额为7550元的中央预算内投资是今年少有的较去年同比目标增长的科目。

所以，去年“两会”报告中并未列举扩大投资的具体领域，相关表述也比较平实；而今年“两会”报告中不仅具体列举出了扩大投资的重点领域，而且还对其使用了“增强”、“提高”等带有明显着力意味的动词。

（八）新兴产业和未来产业

新兴产业和未来产业就是“新质生产力”的代表，也是国家各种政策、项目、资金资源集中扶持的方向。联想到自去年以来，国家“对全球形势判断更加谨慎了、风险估量更加严峻了，从而对“斗争”的要求也提得更高、更具体了”，我们也就更能理解国家为什么要不遗余力地将资源优先投给新兴和未来产业。

（延伸阅读：《四中全会《公报》里蕴含的“四大逻辑主线之变”》《再谈近期一系列经济动向背后的底层逻辑》）

所以，我们首先要关注有哪些产业能够被列入新兴和未来产业的范畴。

显然，商业航天、低空经济、量子科技、具身智能、6G这些板块是一直都在的，脑机接口是新崛起的板块，新能源的概念则被进化为了“未来能源”，集成电路和生物医药则是去年“两会”报告中没有提、但今年报告中又重新拾起来了的两个板块。

其次，我们要关注国家对这些新兴和未来产业的壮大预期、发展阶段有什么判断或规划。

对此，去年“两会”报告中说的是“推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展”，而今年“两会”报告中说的是“打造集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”。

显然，“推动安全健康发展”的意思就是说这些新兴产业还不够成熟，一边需要支持推动、一边还需要防止走偏；而“打造新兴支柱产业”的意味就不同了，对于这几类产业就不必再有什么畏手畏脚，而是要坚定把它们确立并打造成新一代“支柱”。

（九）关于科技创新投入

对于强国目标来说，新兴和未来产业是其中的一条腿，至于另一条腿自然就是科技创新攻关。所以本次“两会”报告中才提出，“十五五”期间“全社会研发经费投入年均增长7%以上”，这个增幅既快过了GDP、也快过了其他财政支出项目。

同时，去年“两会”报告在讲到科技创新投入时，还是侧重关注在结构、机制方面的问题，比如“竞争性支持和稳定支持相结合”，意思就是还要比拼各家科研单位的绩效成果、能者多得；

而今年“两会”报告在讲到科技创新投入时，表述就更加简洁直白了，比如“加大长期稳定支持”，意思是就是确定会为那些从事国家重大关键核心科技攻关的科研单位及人员提供充足的财力保障。

（十）关于粮食生产

与稀土这类关键矿产资源的情况类似，在对外部环境的判断更加保守谨慎的当下，粮食安全就是国家安全、经济安全的基石，关系到的是能否自立自给自足的问题。如果说新兴和未来产业、科技创新攻关是经济的“武器装备”，那么稀土、能源、粮食就是经济的“后勤保障”。

所以尽管这些年来全国粮食收成屡创新高，但国家却丝毫没有放松对粮食安全的重视。

去年“两会”报告说的还是“稳定粮食播种面积，主攻单产和品质提升”，也就是在稳定耕地红线的同时，更加重视提高耕种的技术、品质、产能；

而今年“两会”报告却调整为了“毫不放松抓好粮食生产”，“坚持产量产能、生产生态、增产增收一起抓，加力实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”，这就明白无误地把提高产量放在了粮食生产任务的首位，鲜明地释放了“广积粮”的信号。

（十一）关于房地产

在谈到防范化解重点领域风险时，去年“两会”报告说的是“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，而今年“两会”报告说的是“着力稳定房地产市场”。

言下之意就是，对于房地产市场的风险化解已不再是当务之急，各项对楼市“止跌回稳”的政策措施已告一段落，接下来对于房市便不再需要“持续用力推动”了，而是“着力稳定”住便好。相比起房地产市场的各种价格指标，重塑房地产市场的深层结构、推动房地产发展新模式落实落地才是国家更为看重的。

（延伸阅读：《棚改2.0落空？房地产何去何从？基于中央城市工作会议的冷思考》《谈谈《住房租赁条例》：房东、租客、长租公寓企业的变局时刻》）