恩德培行动：安理会对控诉以色列“侵略”的审议及后续影响

按语：国际关系中的任何一次重大突破性行动，事发时都会有针锋相对的激烈争议。但随着时间的流逝，相关行为的意义及其对于国家行为模式的影响会逐渐彰显。美国对危地马拉在任总统所采取的措施是如此，美国和以色列近期针对伊朗所展开的行动恐怕也是如此。以色列在1976年针对劫机恐怖分子所采取的恩德培行动，当时正是争议甚大的一次行动。围绕该行动的控诉被提交安理会后，安理会对此控诉的审议记录值得我们认真研究。恩德培行动所产生的后续影响同样值得我们回头看。

一、恩德培行动

恩德培行动，是一次由以色列军方和以色列特工部门摩萨德策划，并在乌干达恩德培的国际机场实施的反劫机行动。

1976年6月27日，一架法国喷气客机载客258名，从以色列飞往法国，中途在雅典停留。该机被恐怖分子劫持到乌干达的恩德培机场。劫机者释放了非以色列籍乘客，扣留105人作为人质，要求以色列释放在以色列、肯尼亚及其他地方逮捕的53名恐怖分子。

7月4日，以色列出动3架C-130运输机，载100—200名突击队员，由F-4战斗机护航，飞行4000公里抵达乌干达。以色列突击队员着陆1小时后开始行动，摧毁了停在机场上的米格飞机，打死恐怖分子7名，救出人质。这次袭击中，以色列损失1名突击队员和3名人质。

这次行动从1976年7月3日夜持续到次日凌晨。

二、安理会对控诉以色列“侵略”议题的审议情况

本次行动发生后，非洲统一组织时任主席、毛里求斯总理等给安理会主席写信，指控以色列对乌干达发动的“侵略”，并要求安理会召开会议对此进行讨论。在此背景下，此问题被以“非洲统一组织现任主席就以色列对乌干达共和国发动的‘侵略行为’提出的控诉”为题，被列入了安理会的临时议程中（议程号：S/Agenda/1939）。

安理会对此临时议程的讨论于1976年7月9日开始，对此控诉的讨论从第1939次会议开始，一直持续到1976年7月14日的第1943次会议。有关此控诉讨论的完整记录，分别见：S/PV.1939，S/PV.1940，S/PV.1941，S/PV.1942，S/PV.1943。参与此控诉讨论的国家除了15个安理会理事国外，根据国家来信，安理会主席还邀请了德意志联邦共和国、几内亚、以色列、肯尼亚、毛里塔尼亚、毛里求斯、卡塔尔、乌干达、喀麦隆、索马里、南斯拉夫、印度等国的代表参加讨论。这些被邀请的国家没有表决权。

当时的安理会10个非常任理事国是：贝宁、圭亚那、日本、阿拉伯利比亚共和国、巴基斯坦、巴拿马、罗马尼亚、瑞典、坦桑尼亚和意大利、意大利代表担任安理会轮值主席。

在讨论中，主要有三种立场和观点：

第一种立场和观点主要是非洲国家和阿拉伯国家等。这些国家一致指控以色列，认为以色列的行为构成了对乌干达主权的侵犯，要求安理会通过谴责以色列的决议。在贝宁、阿拉伯利比亚共和国和坦桑尼亚联合共和国联合起草的安理会决议草案中，主文主要包括两点：第一，谴责以色列悍然破坏乌干达的主权和领土完整；第二，要求以色列满足乌干达政府的正当要求，全部赔偿对乌干达造成的损失和破坏（S/12139）。

第二种立场和观点是以色列的。以色列强调，乌干达深度参与了本次劫机行动，从头到尾都有勾结。以色列认为，自己的行动在本质上并不是没有先例的，国际法中已有相当详细的规定。国际法和先例是完全有利于以色列的。以色列还强调，在法令典籍中的法律并不是人类唯一的法律。另外还有一种道德律。根据这个地球上的道德标准，以色列完全有权做出它所做的事。实际上，它也有义务这样做。鸟干达违反了国际法的一个基本原则，没有保护在它领土上的外国国民。此外，它的行为也是公然违反一九七○年在海牙签署的《取缔非法劫持飞机公约》。这项《公约》以色列和乌干达都批准了。

第三种立场是英国、美国等的。英国指出，乌干达和以色列代表所作的解释有着显芽的差别。但是从这一切很清楚地表现出一个事实，那就是必须避免这种情况的再度出现，就是说尽管我们中间许多人都相信每一个国家都有责任去尊重所有其他国家的主权和领土完整，一国政府却仍旧为情势所道，必须在一国的领土中采取片面行动以保证它公民的安全。我国代表团认为，安全理事会现在应当将它的注意力集中到问题的这一部分上，即注意避免类似事件的再度发生，而不去追究恩德培发生事件的是非。劫持问题是一个与我们大家都有关系的国际问题。如果安全理事会在审议恩德培发生的事的同时不去考虑如何对付劫持的话，在我国是一件不可置信的事。我们不能只看事情的一半；必须应付整个问题。瑞典代表在发言中认为，全世界必须对恐怖主义者的行动进行有效的反击，并采取一切可能的保护措施。乌干达的所作所为显然不符合相应要求。在此背景下，以色列的行动虽然有违宪章的严格规定，但却不能参与在此种情形下对其加以谴责。

也正是基于此种立场，美国和英国联合提出了另一份决议草案（S/12138），在该决议草案中，主文共包括四项内容：谴责劫持飞机和所有其他威胁乘客和机员生命和国际民航安全的行为，并要求所有国家采取各种必要措施以防止和惩处此种恐怖主义行为；痛惜由于劫持法国飞机所造成的人命的悲惨丧失；重申必须依照联合国宪章和国际法尊重所有国家的主权和领土完整；责成国际社会以最高度的优先来审议进一步采取何种方法以确保国际民航的安全和可靠。

在看到存在前述明显分歧立场的背景下，在辩论结束后，在即将进入对决议草案进行投票表决环节之前，坦桑尼亚代表认为，考虑到在辩论中所表现出来的对抗行为，考虑到似乎有人对非洲的正当控诉完全置之不理，至少也决心含糊敷衍了事，在这些情况下不适宜坚持把其决议草案付诸表决。

而对英美联合决议草案的表决结果是：6票赞成（法国、意大利、日本、瑞典、英国和美国）、2票弃权（巴拿马、罗马尼亚），0票反对。贝宁、中国、圭亚那、阿拉伯利比亚共和国、巴基斯坦、苏联、坦桑尼亚联合共和国没有参加表决。

在表决之后，坦桑尼亚解释了其不参加表决的原因：

采取我们的中华人民共和国的同事长期以来所采取的不参加表决的立场，我们这样做是因为我们觉得我国代表团如果表示弃权或投票反对这项决议草案都是不妥当的，那样做，也就是表达了我们对于决议草案的是非曲直的看法，我们不认为现在是我们表示态度的时候，目前的情况也不容许我们这样做。

最后，这项决议草案的绝大部分我们认为是无可反对的，我们认为如果没有恰当地仔细审查这项决议草案就表示我们的立场，这对我们来说，是不公平的。最后一点：我不赞成我们的联合王国和美国同事所表示的认为这项决议草案是一项均衡的草案的看法。

三、恩德培行动的后续影响

影响一：1980年的伊朗大使馆事件，美军试图效仿恩德培突袭模式展开救援，却因计划不周、内部协调混乱，最终未能救出任何人质便仓促撤退，期间损失1架C-130运输机与8架直升机，8名士兵甚至未能与敌人正面接触便不幸阵亡。鹰爪行动（Operation Eagle Claw）是1980年4月24日美国为解救伊朗人质危机中被扣押的53名人质而实施的军事行动。行动最终因装备故障与突发事故失败，并促使美军成立特种作战司令部及第160特种作战航空团。

1979年11月，伊朗学生占领美国驻德黑兰使馆劫持人质，要求引渡前国王巴列维。谈判失败后，美军计划由C-130运输机与RH-53D直升机协同突袭使馆。行动中八架直升机因沙尘暴与机械故障仅剩五架可用，撤离时发生机群碰撞导致8人死亡，任务被迫终止。

影响二：美国对藏匿在巴基斯坦境内的本•拉登所采取的定点清除行动。2011年5月1日，在没有征得巴基斯坦同意的情形下，美国海军海豹突击队第六分队执行了此任务，在本•拉登藏匿的地点执行了定点清除行动，击毙了本•拉登，并将其尸体带到地中海沉没。

影响三：我国《反恐法》的相关规定。《中华人民共和反恐怖主义法》第71条第2款规定，“中国人民解放军、中国人民武装警察部队派员出境执行反恐怖主义任务，由中央军事委员会批准。”本规定显著地不同于第1款规定中有关公安部门、安全部门派员出境执行反恐任务需要与相关国家达成协议的要求。