全国政协委员昝林森建议：推进奶业“纵向延伸”与“横向联动”协同发展，巩固肉牛、奶牛产业纾困成果

2026年中央一号文件明确提出“巩固肉牛、奶牛产业纾困成果，促进供求平衡、健康发展”“多措并举促进乳制品消费”。当前，我国奶业正处于转型升级的关键窗口期：一方面，经过2025年以来各项纾困政策的持续发力，奶牛养殖亏损面逐步收窄，肉牛养殖已扭亏为盈，产业企稳回升态势初显；另一方面，产业深层次结构性矛盾仍未根本缓解——奶业去产能过程中低产奶牛淘汰压力较大，优质母牛资源面临流失风险；肉牛产业则受制于基础母牛存栏不足、架子牛供给偏紧，增产潜力难以释放。

破解这一困局，需要在“巩固纾困成果”的基础上，从两个维度协同发力：一是纵向延伸，推动养殖加工一体化发展，让奶农分享加工环节增值收益，增强抗风险能力；二是横向联动，利用肉牛奶牛杂交技术模式，打通乳肉产业链条，实现“一头母牛、两份产出”。当前，这两条路径均面临政策标准滞后、制度保障不足的突出问题，亟须系统施策、协同破题。

养殖加工一体化面临“想办办不成”的制度性障碍

一是产业政策准入门槛过高。现行《乳制品工业产业政策》为2009年修订颁布，要求新建液态奶项目日处理能力达到500吨以上、投资主体总资产不低于项目总投资的3倍。据行业测算，一个500吨加工能力的项目前期投入约5000万至8000万元，对应投资主体须具备2亿元左右总资产。目前我国家庭牧场和农民合作社普遍为中小规模经营主体，普遍不具备资金实力，规模化加工厂的门槛实质上将广大以常规奶源为主的奶农排除在外。

二是小作坊管理“一刀切”挤压法律空间。《中华人民共和国食品安全法》授权省级制定小作坊管理办法，但绝大多数省份将乳制品列为高风险类别予以禁止。奶农即使使用自有奶源、生产传统乳制品、仅限本地销售，也面临法律层面的准入禁止，严重制约了产品创新能力和市场拓展空间。

三是配套政策与服务体系建设滞后。养殖加工一体化项目在用地属性、融资信贷、质量监管等方面缺乏差异化政策支持，技术指导、检验检测等公共服务供给不足。

乳肉横向联动缺乏系统性政策支撑

“见犊补母”政策覆盖范围偏窄。当前政策主要针对肉牛基础母牛，而我国奶牛存栏基数大、正处于去产能周期。若将产量较低的奶牛直接淘汰，既造成优质母牛资源浪费，也不利于稳定基础产能。将奶牛纳入补助范围、引导中低产奶牛使用肉牛或乳肉兼用品种冻精配种，可实现“向奶牛要牛肉、构建资源节约型和谐牛业”的“乳肉互补、协同增效”双赢目标，但目前国家层面尚无明确制度安排。

技术支撑体系尚未建立。分群选配技术有待推广，不同杂交组合的生产性能和经济效益缺乏系统测定数据支撑，养殖场户“想配不敢配、配了心里没底”。

产业链利益联结机制不健全。杂交犊牛定向收购渠道不畅，奶牛养殖场户难以分享肉牛增值收益。

为此，根据以上奶业发展现状，全国政协委员、西北农林科技大学教授昝林森提出4点建议：加快破除体制机制障碍，为巩固产业纾困成果营造良好政策环境和法律保障，真正激发奶业振兴的内生动力。

一要降低准入门槛，建立差异化养殖加工一体化发展机制

修订准入标准。建议国家发展改革委、工业和信息化部适时启动《乳制品工业产业政策》修订工作，针对以家庭农场和农民合作社为主体、依托自有奶源发展养殖加工一体化的项目，实行差异化准入，适度降低日处理能力、总投资规模等硬性门槛要求。对使用自有奶源、生产巴氏杀菌乳等低温产品、销售半径有限的小型加工项目，参照“地方特色乳制品”条款豁免规模准入。

完善小作坊管理。建议国家市场监督管理总局出台全国性指导意见，明确奶农办加工小作坊的适用范围、设施标准、工艺规范等基础框架。对使用自有奶源、生产工艺简单、日处理能力较小的初级加工项目（如巴氏杀菌奶、发酵乳、传统奶酪），探索实行备案制管理。鼓励各省结合奶业发展实际，制定差异化的乳制品小作坊管理目录和细则。

强化配套政策支持。农业农村部应会同相关部门，明确养殖加工一体化项目所需加工用地纳入设施农用地管理范围；推动金融机构开发适合奶农办加工的信贷产品，将加工设备纳入农机购置补贴范围；依托基层农技推广体系组织开展奶农加工技术培训。

二要扩大政策覆盖，建立乳肉横向联动发展激励机制

将奶牛纳入“见犊补母”补助范围。建议在现行“先增后补、见犊补母”政策基础上，明确将奶牛纳入补助范围，对使用肉牛或乳肉兼用品种公牛冻精配种奶牛所产生的杂交犊牛予以补助。引导养殖场户对中低产奶牛有计划地开展杂交生产，所产杂交犊牛全部用于育肥，实现稳定奶牛存栏与增加肉牛供给双重目标。

推广分群选配技术。依托农业科教单位和各级畜牧技术推广机构，指导养殖场根据牛只产奶性能、繁殖状况等因素，对奶牛群体进行科学评估和分类管理。高产核心群继续使用优质奶牛冻精，留选后备牛；中低产群有计划地选用肉牛或乳肉兼用品种冻精开展杂交生产，老弱病残奶牛及时淘汰。实现“宜奶则奶、宜肉则肉”，最大限度挖掘奶牛资源价值。

加强杂交组合筛选和性能测定。支持开展不同经济杂交组合对比试验，筛选适合不同区域资源条件、养殖模式和市场需求的最优经济杂交组合。建立杂交后代性能测定网络，跟踪测定生长速度、饲料转化率、屠宰率、肉质等级等关键指标，构建数据库，为养殖场户科学制定生产繁育计划提供决策支撑。

三要打通产业链条，建立稳定的利益联结机制

引导建立杂交犊牛定向收购机制。建议引导大型肉牛屠宰加工企业、育肥场与奶牛养殖场户建立稳定的杂交犊牛收购合作关系，实行优质优价。支持有条件的企业开展“牧场—育肥场—屠宰场”一体化经营，将杂交犊牛纳入品牌牛肉生产体系，让奶牛养殖场户分享肉牛增值收益。

鼓励乳品企业与奶农建立长期稳定购销关系。落实乳品企业稳定可控奶源要求，探索建立加工企业和奶农长期稳定的生鲜乳购销合作机制及合同违约惩戒机制。充分发挥生鲜乳收购指导价导向作用，引导合同规范履行。

四要开展试点示范，探索可复制推广经验

建议选择奶业基础较好、地方积极性高的省份，开展奶业“纵向延伸+横向联动”一体化发展试点。支持试点地区在准入标准、小作坊管理、杂交补贴、质量监管、政策支持等方面先行先试，探索形成可复制、可推广的经验模式。及时总结评估试点成效，对成熟的政策措施适时在全国推广，真正把中央一号文件的政策精神转化为产业发展的实际成效，为巩固肉牛、奶牛产业纾困成果、促进产业健康发展提供坚实制度保障。（止园）