政府工作报告里的微妙转折

“在理性的意义上，这既是对‘唯GDP论’的一次坚决扬弃，同时也意味着更为务实和自信的增长设计。”

文 /巴九灵

3月5日，备受瞩目的2026年《政府工作报告》正式出炉。

今年比较特殊，是“十五五”开局之年，伴随着各方对近20000字的政府工作报告展开梳理，《“十五五”规划纲要（草案）》的总结和解读也热乎出炉。

以下是我们制作的“精华版长图”：

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在众多解读中，经济目标是一个绕不开的话题。今年一个微妙的表述是：2026年的GDP增速目标设定为4.5%到5%，区间跨度0.5%，一改长期既给中心任务，又有调整余地的“固定值+左右”的表述。

把经济增长目标设定为一个区间，近年来曾出现过两次，分别是在2016年（6.5%—7%）和 2019年（6%—6.5%）。

财经评论员刘晓博告诉我们，这样的设定，一般应用于经济转型期，或者外部条件存在较大不确定性的时候。

第一次出现区间目标刚好是十年前的2016年，彼时中国经济增速进入转折点，“三驾马车”面临的形式复杂，因此开启了供给侧改革、推行“三去一降一补”等措施，而区间的形势可以给改革留下更大的弹性空间和灵活性。第二次的2019年，正值中美贸易摩擦加剧阶段。

当前的内外部环境，较过去更为复杂，中国经济正处在转型关键期，外部不确定性明显上升，如频发的地缘冲突、逆全球化、关税扰动等等。

国联民生宏观团队陶川认为，增长目标走向区间化，释放出了从“量”到“质”的最清晰信号，作为“十五五”开局之年的政府工作报告，今年经济工作思路与以往有不同的视角，即从长期来为中国经济谋划，以更大决心推动中国的经济转型。正是基于这一视角，报告对量的诉求有所淡化，对质的要求则更加鲜明。

价值取向的变动，是目标改动的主因之一。

用吴晓波老师的话说，这代表着“高质量观”将逐步替代“高增长观”，在理性的意义上，这既是对“唯GDP论”的一次坚决扬弃，同时也意味着更为务实和自信的增长设计。

十四届全国人大四次会议开幕会

报告发布后，我们对话了多位经济学家和相关领域的学者，谈及2026年的经济目标和重点工作规划，“务实”一词频频出镜。

如是金融研究院首席经济学家管清友老师表示，当下更强调追求“实实在在的增长”，在这个意义上而言，4.5%—5%的区间若能达成，也已经是非常可观的增长了。

除了经济目标区间设定这一“特别设计”，今年的政府工作报告中，出现了一个高频热词和几个新提法。

高频热词就是“投资于人”。尽管它首次出现于2025年《政府工作报告》，但实打实在2026年出了圈。

“投资于人”是令管清友印象最为深刻的词汇。

他认为，四个字背后是一条长长的传导链路：“投资于人”，即要把资源投入到对人的服务中，让普通公众有获得感和安全感，这意味着更多的民生投资，如提高社会保障的覆盖率、提高社会保障的覆盖水平，也意味着需要进行进一步的经济结构调整。”

除了强调关键的“投资于人”，今年有不少新词被首次写入政府工作报告：

如“新兴支柱产业”，是今年首次亮相政府工作报告，它们分别为集成电路、航空航天、生物医药和低空经济。

用复旦大学中国研究院副研究员刘典的话说，从“战略性新兴产业”到“新兴支柱产业”，过去是播种子、育赛道，现在是要把人工智能、低空经济这些苗子，养成真正的参天大树。

再如“智能经济新形态”。这并非简单的“人工智能+”，而是数据、算力、电力、产业的深度绑定，成为一场渗入生产和生活方方面的全场景革命；

又如“未来能源”，重要程度和量子科技、具身智能、脑机接口、6G等关键产业并列，响应了当下全球能源市场的波动性和“碳中和”战略；

比如“购在中国”，意味着将加大发展入境旅游和入境消费，侧面反映了中国的进一步开放。

另外还有城乡居民增收计划、中小学春秋假、卫星互联网、中国服务、世界级城市群……

从民生保障、城市建设到先进产业、民生消费，在这些新词里，我们看到了中国经济结构调整的同时，也看到了未来十年的全新图景。

为了让大家获得更多的视角，我们邀请了12位专家，从经济目标、财政/货币政策、房地产/股市投资、消费民生、产业科技五大方面，为大家做进一步的解读。

经济增长目标

吴晓波

■财经作家

今天的政府工作报告中，对2026年的经济增长目标设定为：4.5%到5%。分析一下，原因有三：

◎其一，高基数带来的实现难度。

去年经济增长指标中，出口和制造业增加值的数据非常亮眼，其中，出口同比增长6.1%，贸易顺差1.19万亿美元，同比增长19.8%。制造业增加值同比增长6.1%。高基数势将影响下一年的增速。与此同时，国内消费的增速仍然有很大的不确定性。

◎其二，基于未来经济增长规划的现实目标。

今年是“十五五”的开局之年，根据四中全会的远景规划，未来十年中国经济的年均增长目标为4.17%，这意味着“十五五”期间，增长的中轴目标约为4.6%左右。

◎其三，高质量观替代高增长观。

近年来，“中长期高质量发展”成为中央及各级政府发展经济的核心战略主张，因此，实现科技突破、产业升级以及解决“卡脖子”难题，是一个比追求总量增速更为关键的目标。

今年是改革开放的第四十八个年头，在近半个世纪的跨度中，中国实现了全球罕见的增长奇迹，1978年到2008年，中国GDP年均实际增长为9.8%，2008年到2018年约为9.5%，最近七年的年均GDP增速则为5.4%。

我曾经做过一个有意思的统计，从1960年迄今，全球各大经济体的GDP年均增速超过5%的年份，美国和法国为10次，日本为15次，德国和英国分别为6次和7次。中国为52次。

而今，告别5%，如同十多年前告别8%、告别6%，看上去是一件有点艰难的抉择。而在理性的意义上，这既是对“唯GDP论”的一次坚决扬弃，同时也意味着更为务实和自信的增长设计。

薛清和

■智本社社长

■首席中心宏观战略研究所副所长

本次政府工作报告，我的直观感受是平稳、务实、进取。4.5%-5%增长目标的设置基于多方面考量：

▶▷一是远景目标。即2035年人均国内生产总值比2020年翻一番、达到中等发达国家水平。这一愿景目标将按时间分解、逐年逐步完成。

▶▷二是匹配趋势。4.5%—5%的增长目标与当前经济潜在增速相匹配。

▶▷三是务实态度。近些年，国外形势不确定性加剧，国内经济处于从高速增长向高质量发展的转型期：房地产调整未结束，地方化债任务艰巨，产能过剩，通胀偏弱，需求不足，青年群体就业压力大，民生开支增长，同时新技术、新产业、新制造正在快速突破，新经济投资增长，资本密集型、技术密集型产品出口竞争力强。

在这个特殊的转型期，保持灵活性和主动性，保4.5%争5%，“在实际工作中努力争取更好结果”，更有利于经济转型升级和高质量发展。

陈刚

■东吴证券策略首席

4.5%—5%这一经济增长目标，是从实际出发，也是为经济结构转型和改革留出空间。4.5%—5.0%并非简单的高于4.5%即可，而是以4.5%为底线，尽量争取达到5.0%左右。

财政政策、货币政策

罗志恒

■粤开证券首席经济学家、研究院院长

◎第一，力度方面，赤字规模、当年新增债务规模和支出规模都创新高。

2026年赤字率第二年维持在4%，赤字规模达到5.89万亿，较2025年增加2300亿元；考虑到新增专项债4.4万亿、超长期特别国债1.3万亿、特别国债0.3万亿，2026年当年新增债务11.89万亿，广义赤字率为8.1%，与2025年的8.5%大致相当，仍明显高于2023年的6.7%和2024年的6.6%。

◎第二，结构优化，主要体现为支出结构优化、赤字结构优化、转移支付结构优化等方面。

支出结构持续优化表现为大幅压降政府运转类支出，明显提高民生福利类支出、强化科技创新类支出。今年一般公共预算中，医疗、教育、养老、住房保障支出的占比超过40%，占比持续提高。

赤字结构优化，即中央赤字占比明显提高。今年中央赤字占比接近九成，中央加杠杆以减轻地方负担。2026年的赤字规模5.89万亿创新高，较2025年增加的2300亿元全部由中央负担，由此赤字结构中，中央占比为86.4%。

再考虑到超长期特别国债和特别国债，当年新增债务中，中央、地方债务分别为6.69万亿和5.2万亿，分别占比56.3%和43.7%，反映出鲜明的中央加杠杆特征。

中央举债的部分资金以转移支付的形式给到地方，有利于减轻地方财政负担，同时也优化了央地债务结构。

另外，货币政策方面，降准降息仍可期，但可能更多作为应对潜在外部冲击、市场波动或预期转弱的储备手段。

报告明确提出“促进社会综合融资成本低位运行”，相较2025年表述“推动社会综合成本下降”，明显意在“巩固”而非继续“压降”。

我们认为，2026年仍存在1—2次降息、降准机会，但幅度有限，降息幅度10BP，降准幅度50BP；降准或在二季度配合发债，降息或在美联储5月换届之后，因时因势而动。

盘和林

■知名经济学家

■畅销书《经济动能的转换》作者

2026年，中央财政赤字率拟提高到4%，多花的钱往哪儿去？答案是：主要流向你的医疗、养老和教育。

具体来看：居民医保人均财政补助标准再提高24元；城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元；更关键的一条是“增加普通高中学位供给”。这一条信息量巨大，它意味着教育理念从“过早分流”转向“让更多人接受更长时间的教育”。

国家发展理念正在发生深刻转变：从热衷“铁公基”（铁路、公路、基建）投资，转向投资“人力资本”。逻辑很清晰：路桥总有建完的时候，但一个更健康、更长寿、受教育程度更高的国民群体，才是国家未来最核心、最值钱的资产。

刘晓博

■财经评论员

■公众号“刘晓博说财经”

货币政策工具方面，近年来，央行越来越倾向于使用结构性政策工具，而不是总量型（传统）货币政策工具。这是因为货币供应量已经比较大了，如果继续频繁使用传统的降准、降息、增加货币投放的办法，会造成资金过剩、空转，不利于经济转型升级。

结构性的政策工具相当于定向滴灌，更加精准、有效。未来怎样优化创新？估计对现有工具（再贷款、再贴现、碳减排支持工具等）扩容、降价、扩范围、强考核；同时围绕新质生产力、扩大内需、民营经济、消费、养老等新场景，新设专项工具、完善风险分担、强化财政金融协同。

另外，此次报告中对于货币政策的表述，是近年来最简练的，估计今年降准降息次数有限。

房地产、资本市场

刘晓博

■财经评论员

■公众号“刘晓博说财经”

相比较而言，今年报告对房地产着墨显著更多、更具体，对资本市场表述更精简、偏改革与机制建设，整体呈现 “楼市是当前稳增长与防风险的核心抓手，股市侧重制度建设、不再强调短期稳股市” 的政策方向。

另外，报告里提出“提高直接融资、股权融资比重”这种提法并不新鲜。多年来，中国间接融资占比一直非常高，直接融资占比偏低。提高直接融资比例，是未来的大趋势。但在直接融资里，债券融资占比远超股权融资，未来也将如此。

张波

■58安居客研究院院长

本次政府工作报告中，关于房地产领域，有三个关键词：高质量、稳民生、防风险。

高质量：房地产高质量发展核心就是把“好房子”建设做深做实，锚定安全、舒适、绿色、智慧的标准，同步落地房屋品质和物业服务双提升。不管是新房开发还是城市更新，都从拼规模转向重品质。

其中提到，“有序推动安全舒适绿色智慧的‘好房子’建设”与“房屋品质提升工程、物业服务质量提升行动”三者并列，标志着“好房子”和好的品质服务同样重要。

需要注意的是，“好房子”建设的落地需要关注“供需匹配”。

58安居客调研显示，人口流入城市需重点关注智能建造、通勤便利，人口流出城市需聚焦改善型品质提升。未来，房企需要更精准地挖掘用户需求。

稳民生：房地产稳民生核心是因城施策调供需，一线补改善缺口、优供地，三四线控增量、去库存。盘活存量商品房转保障房，加快危旧房改造，同时深化公积金改革，优化额度、简化异地办理，降低新市民和年轻人购房门槛，让新房、二手房、保障房形成良性循环。

防风险：房地产防风险关键靠“保交房”白名单制度，精准给优质项目注资，缓解房企资金压力，保障项目顺利交付。

此次报告中，房地产领域有两大新提法值得重点关注：

一是首次明确将初婚初育群体纳入住房重点支持范围，这是住房政策与生育支持政策的深度融合。

二是对“多渠道盘活存量商品房”的表述更具体明确，本次直接用“鼓励”的方式来定性。这预示着未来各地会有更大的推进动作，存量盘活与保障房供给的关联性会更强，政策落地路径更清晰。

杨德龙

■前海开源基金首席经济学家

■基金经理

我国居民储蓄向资本市场转型的趋势正逐步形成，据测算今年有50万亿定期存款到期，因此部分到期存款大概率会通过购买基金或直接开户入市的方式进入资本市场，为这轮慢牛、长牛行情提供源源不断的增量资金。资本市场走强不仅是提高居民财产性收入的重要途径，也是提振消费的重要抓手，能够与消费增长形成良性互动。

今年两会审议通过《“十五五”规划纲要》，《纲要》中重点提及的芯片、半导体、人工智能、算力算法、人形机器人、可控核聚变、量子技术、商业航天等科技创新方向，是未来五年政策重点支持的领域，有望在2026年继续领涨两市。

但今年科技股投资难度将加大，一方面是去年科技股已有较大涨幅，估值偏高；另一方面科技股分化会加剧，拥有核心技术并能实现技术突破的科技龙头股仍会继续上涨，而纯粹炒概念的科技股或将面临较大下跌压力。

整体而言，政府工作报告对未来各项工作的具体要求和部署，大幅提振了投资者信心，对这轮慢牛长牛行情形成了强劲推动，对于后市大家要保持信心和耐心。

消费、民生

陈刚

■东吴证券策略首席

实现居民消费价格涨幅2%左右，主要抓手依然是扩内需，重心可能逐步从大宗商品过渡到服务消费，需要培育新业务、新场景。

发力主要是三个方向，一是强化供给，优化消费品、消费服务质量；二是进一步提供相关政策工具，更好发挥财政补贴乘数效应，如“两新”政策持续发力；三是增加居民收入，多措并举提高居民收入，才能扩大消费，带动物价水平回升。

罗志恒

■粤开证券首席经济学家、研究院院长

促消费方面，相关政策主要围绕三个维度发力：

▶▷一是提高消费能力，落实“城乡居民增收计划”。2026年《政府工作报告》进一步细化其内涵，明确了“促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度”等具体举措。

增收计划落实的力度与进度，将在很大程度上决定消费提振的实际效果。

▶▷二是优化消费结构，刺激商品消费与提高服务消费并重。

在商品消费方面，继续安排超长期特别国债2500亿元支持消费品以旧换新，并优化政策实施机制。2026年以旧换新支持资金额度较2025年的3000亿元略有下降，但这反映的是家电等耐用品经过两年政策拉动，短期内重复购买空间趋于收窄的客观规律，政策重心相应从规模扩张转向提质增效。

相比之下，我国居民服务消费占比偏低、提升潜力较大。报告明确提出“实施服务消费提质惠民行动”，强调“打造带动面广、显示度高的消费新场景”，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力，服务消费在整体消费政策中的权重进一步提升。

▶▷三是改善消费条件，主要从金融和时间两个维度为消费创造空间。

金融条件上，2026年新设“1000亿元财政金融协同促内需专项资金”，通过贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，降低居民消费和服务业经营主体融资成本与信用门槛；同时扩大个人消费贷款贴息政策支持领域，提高贴息上限，延长实施期限，增强政策的持续性与覆盖面。

时间条件上，报告提出“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度”，通过优化假期安排，缓解出行与消费高峰集中问题，为文旅、体育、康养等服务消费提供更加充裕、更加均衡的时间条件。

陈季冰

■媒体人

■专栏作家

对于政府工作报告，我关心的是它的关切重点是不是与当下的形势吻合。生活在上海这样的大城市，我最关注的领域是以下几个：

如何更好地发展各类前沿生产力；如何让越来越普遍的灵活就业与经济社会发展协调起来；如何提高生育率。这几条我在本次《政府工作报告》中都看到了，我认为它比较符合时代变迁的新形势。

此次报告首次把“初婚初育家庭”单独作为政策支持对象，我觉得这应该是为了适应当下婚姻、育儿越来越晚、甚至不婚不育情况越来越多的严峻形势。对于整个社会的大环境而言，提高结婚率和生育率，比鼓励二胎、多胎可能更重要和迫切。

何亚福

■人口学者

从人口和生育角度看此次报告，我用三个关键词来形容：有新意，大方向正确，力度远远不够。

有新意，比如“加强初婚初育家庭住房保障”，这是这次《政府工作报告》首次提出来的。

大方向正确，是指本次报告总体上是支持生育的。力度远远不够，是指现有的生育支持政策的力度远远不足以显著提升生育率。

要提高生育率，需要在以下三个方面加大政策支持力度：一是经济支持，包括育儿补贴、税收减免等；二是时间支持，包括产假、陪产假、父母育儿假等；三是服务支持，包括孕产服务、托育服务等。

如果全国能够实现“生娃基本不花钱”，那么这将有助于减轻育儿家庭的生育成本。当然，在生育成本中，“生”的成本只占小头，“育”的成本才是大头。要切实减轻育儿家庭的生育成本，更重要的是减轻养育和教育成本。

产业、科技

刘兴亮

■知名数字经济学者

■工信部信息通信经济专家委员会委员

政府工作报告中，“智能经济新形态”“新基建工程”两词首次出现：

“数字经济”更多是数字化渗透与平台化效率；“智能经济”更强调智能体/智能终端成为新生产工具，在行业里形成规模化生产力，并带来组织方式与商业模式变化。

我认为，“智能经济新形态”至少包含三个“从……到……”：

1.从“AI当工具”到“智能体/智能终端成为新劳动力与新生产工具”（报告强调“智能体加快推广”）；

2.从“点状应用”到“行业规模化商业化”（强调重点行业领域规模化应用）；

3.从“只谈技术”到“技术+数据制度+治理”（数据要素制度、高质量数据集、治理并列）。

受益产业包括：智能终端与智能体生态、工业软件与企业服务、云与算力服务、AI安全与治理、行业数字化服务商（制造、金融、医疗、交通、能源等）。

“新基建工程”升级版，是把“算力”和“能源/电力”绑在一起。

报告明确点出“超大规模智算集群、算电协同、全国一体化算力监测调度、支持公共云发展”。这意味着新基建不再只是“建”，更是“管、调、协同、降本”，新基建从“铺网络、建数据中心”，进入到“算力—电力—调度—云”的系统优化阶段。

此外，报告点名了许多“新兴支柱产业”，其中，我最关注三条主线：

集成电路：它决定AI算力与智能终端的“硬底座”，也是产业安全与成本曲线的关键。

低空经济 + 航空航天 + 卫星互联网：一个偏近地产业化（低空），一个偏远端能力（航天/卫星），共同把“连接边界”从地面网络拓展到空天一体。报告也明确提出“加快发展卫星互联网”。

生物医药（叠加AI）：AI正在重塑药物研发、临床试验、医学影像与健康管理的效率结构，是“最容易出现颠覆式生产率提升”的领域之一。

董毅智

■上海正策律师事务所律师

我认为这个报告在市场层面，尤其是为企业家群体提供了一个非常清晰的战略发展方向。

报告非常明确地指出，中国经济正在从过去的规模扩张，也就是“做大”，向“做强”转变。

这意味着，未来的增长空间，对企业家群体而言，主要来自两个方面：一是效率的革新，二是技术的创新。

我个人认为未来资源的分配将更多向具有研发能力的实体企业倾斜。

另外，面对当前复杂的全球地缘政治环境，在关键技术研发和核心零部件领域，实现国产替代是一个非常重要的方向。

与此同时，出海将越来越成为一种必选项。企业家需要主动推进全球化战略，深度参与全球产业链的重构。同时，在出海过程中，无论是数据合规还是产品合规，也都需要提前做好充分准备。

未来企业的发展，需要更加紧密地与国家的发展方向相结合，摒弃短期投机思维，坚持长期主义，保持战略定力，在认同国家发展使命和承担社会责任的基础上，推动企业持续发展。只有这样，才能逐步形成具有中国特色的企业家群体的发展路径。

作者|巴九灵|责任编辑|何梦飞

主编|何梦飞|图源|VCG、网络