理论月刊丨张连起：2026年破解供需 结构性失衡的思考与建议

核心观点

深入剖析2026年财税改革的发力方向，探索如何破解供需结构性失衡，推动财政政策与“投资于物”“投资于人”深度协同，为“十五五”良好开局筑牢财政支撑。

2026年是“十五五”开局之年，也是经济转型攻坚的关键节点。“十五五”规划建议明确提出“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，这一要求锚定当前经济运行中“供强需弱”的核心矛盾，也对财政政策的精准性、协同性提出更高挑战。中央经济工作会议将“坚持内需主导，建设强大国内市场”列为2026年八项重点任务之首，财政部提出2026年财政政策“总量增加、结构更优、效益更好、动能更强”的核心导向。本文结合最新政策精神，深入剖析2026年财税改革的发力方向，探索如何破解供需结构性失衡，推动财政政策与“投资于物”“投资于人”深度协同，为“十五五”良好开局筑牢财政支撑。

当前经济运行核心矛盾：“供强需弱”的现实表征与根源剖析

（一）“供强需弱”的核心表现。

当前我国经济供给侧韧性持续增强，产业体系完备性、科技创新突破力、制造业升级步伐均稳步推进，2025年高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重突破30%，新能源汽车、光伏产品出口量稳居全球首位，供给体系的质量和效率持续提升。但需求侧短板凸显，形成鲜明的“供需错配”矛盾：一是消费需求复苏乏力，居民消费倾向偏低，服务消费（文旅、养老、教育）供给与居民个性化、品质化需求不匹配，实物消费升级潜力未充分释放；二是投资需求结构失衡，基础设施投资虽保持稳定，但民间投资增速放缓，制造业投资聚焦传统领域较多、新兴领域布局不足，“两新一重”项目与民生领域投资衔接不紧密；三是国际需求波动影响外需复苏，全球经济复苏乏力、地缘政治冲突加剧，外贸企业面临订单不稳定、贸易壁垒增多等问题，出口对经济增长的拉动作用有所减弱。

（二）矛盾形成的深层根源。

一是居民收入与消费能力不匹配。居民收入增长与经济增长协同性有待提升，中低收入群体消费能力不足、高收入群体消费外溢现象并存，教育、医疗、养老等民生领域支出预期压力较大，制约消费意愿释放。

二是供给体系结构性调整滞后。部分传统产业产能过剩问题尚未完全化解，低端供给占比偏高，高端供给、创新供给能力不足，难以适配需求升级趋势；中小企业创新投入不足，产品同质化严重，无法有效挖掘细分市场需求。

三是财政政策传导机制不畅。财政资金在供需两端的精准发力不足，逆周期调节与跨周期协同不够顺畅，专项债券、超长期特别国债等政策工具与消费需求、民间投资的衔接度不高，财政资金的杠杆效应和外溢效应未能充分发挥。

四是供需协同配套机制不完善。要素市场化配置改革推进缓慢，土地、资本、技术等要素流动效率偏低，制约供给侧优化升级与需求侧扩容协同推进；税费优惠政策精准性不足，对小微企业、创新型企业的支持力度与需求侧培育衔接不够。

财税改革破解“供强需弱”的核心原则与目标

（一）核心原则。

一是坚持稳中求进、提质增效。落实中央经济工作会议“适度加力、提质增效”要求，保持财政政策连续性稳定性，不搞“大水漫灌”，聚焦供需两端结构性矛盾，精准发力、精准滴灌。

二是坚持供需协同、双向发力。既通过供给侧财税改革提升供给质量、激发供给活力，又通过需求侧财税政策培育消费市场、扩大有效需求，形成“供给创造需求、需求牵引供给”的良性循环。

三是坚持可持续、防风险底线。平衡财政稳增长与防风险关系，优化财政支出结构，压减低效无效支出，严控隐性债务，提升财政资金使用效益，增强财政长期可持续性。

四是坚持改革创新、协同发力。深化财税体制改革，完善税费制度、转移支付制度、预算管理制度，加强财政与货币、产业、就业政策协同，放大政策集成效应。

（二）核心目标。

一是短期目标（2026年）：推动供需矛盾显著缓解，消费对经济增长的贡献率提升至65%以上，民间投资增速回升至8%以上，高技术产业投资占制造业投资比重突破40%，财政政策对供需两端的拉动作用有效凸显。

二是中长期目标（“十五五”时期）：构建形成供需动态平衡、高效匹配的财税支撑体系，财政可持续性显著增强，要素市场化配置效率大幅提升，居民收入占GDP比重稳步

提高，为经济高质量发展奠定坚实财政基础。

2026年财税改革精准发力路径：破解“供强需弱”的关键举措

（一）优化供给侧财税支持，提升供给质量与适配性。

第一，精准支持产业升级，破解低端供给过剩、高端供给不足。一是加大科技创新财税支持力度，落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠政策。二是支持传统产业转型升级，对传统制造业技术改造、设备更新给予税收抵免，对产能过剩行业实施差异化税费政策。三是扶持中小微企业发展，落实小规模纳税人税收减免、小微企业所得税优惠等政策。

第二，完善税费调节机制，引导供给结构优化。一是优化增值税制度。二是完善地方税体系，稳步推进房地产税改革试点。三是加强出口退税精准化管理。

第三，强化财政资金引导，激发民间投资活力。一是优化专项债券使用管理。二是落实民间投资支持政策。三是发挥超长期特别国债牵引作用。

（二）扩大需求侧财税覆盖，培育有效需求与消费潜力。

第一，实施精准消费补贴，释放居民消费潜力。一是优化消费补贴政策结构，从“普惠式补贴”转向“精准式补贴”，聚焦大宗消费（汽车、家电）、服务消费（养老、托育、文旅）、绿色消费（新能源汽车、节能家电），实施阶梯式补贴，对中低收入群体、农村地区提高补贴比例。二是支持新型消费发展，对直播电商、即时零售、数字消费等新业态给予税收优惠。三是稳定大宗消费，对汽车限购城市优化限购政策。

第二，增加居民收入，夯实消费基础。一是落实收入分配改革财税政策，优化个人所得税制度，提高专项附加扣除标准，扩大中等收入群体税收优惠，提高最低工资标准。二是加大民生领域财政投入，落实教育、医疗、养老等民生保障政策，提高基本公共服务均等化水平。三是支持就业创业，落实就业补贴、创业担保贷款贴息等政策。

第三，培育新兴消费市场，拓展需求空间。一是支持文旅、康养、体育等服务消费发展。二是扩大公共消费，加大对教育、医疗、文化、体育等公共服务产品的投入。三是推动绿色消费、健康消费发展。

（三）完善财税体制机制，提升供需协同适配能力。

第一，优化转移支付制度，增强地方供需调控能力。一是优化转移支付结构，支持地方结合本地需求培育消费市场、优化产业供给。二是完善转移支付绩效评价机制，将转移支付资金使用与供需平衡、消费增长、产业升级挂钩。

第二，深化预算管理制度改革，提升财政资金精准性。一是落实零基预算理念，将更多财政资金用于供需协同、民生保障、科技创新等关键领域。二是加强全口径预算管理，将政府债务、国有资本经营预算等纳入统一预算管理。三是完善地方债务管理，实现稳增长与防风险有机统一。

第三，推进要素市场化改革，强化供需协同支撑。一是落实财政支持要素市场化改革政策。二是支持城乡融合发展。三是完善区域协调发展财税政策。

财政政策协同“投资于物”与“投资于人”的实践路径

（一）“投资于物”：聚焦实体经济，提升发展质效。

第一，优化“投资于物”的方向与结构。一是加大科技创新基础设施投资力度，建设国家实验室、国家重点实验室、技术创新中心等创新平台。二是支持先进制造基础设施投资，建设智能制造产业园、工业互联网平台、高端制造装备研发中心等。三是推进绿色低碳基础设施投资，建设新能源发电设施、储能设施、碳捕集利用与封存设施、绿色建筑等。四是完善新型基础设施投资，建设5G网络、大数据中心、人工智能、工业互联网等。

第二，创新“投资于物”的财政工具。一是优化政府债券组合。二是设立产业投资基金。三是落实财政贴息政策。

第三，提升“投资于物”的效益与协同。一是加强“投资于物”与产业政策、科技政策协同，避免盲目投资、低效投资，提高投资项目与产业发展、科技创新的适配性。二是强化“投资于物”与需求侧政策协同，通过“投资于物”培育新产业、新业态、新模式，通过需求侧扩容引导“投资于物”精准布局。三是推进“投资于物”与区域协调发展战略协同，结合区域产业定位、资源禀赋，优化投资布局，支持重点区域打造产业集群、消费中心，提升区域发展能级。

（二）“投资于人”：聚焦民生改善，增强发展动力。

第一，明确“投资于人”的核心领域与重点。一是加大育幼服务投资力度，培育未来消费群体。二是完善养老保障体系，应对人口老龄化挑战，培育养老消费市场。三是推进健康中国建设，加大医疗卫生基础设施投资力度，释放健康消费潜力。四是强化教育投资，为实体经济发展提供人才支撑。五是加大技能培训投资力度，提高就业能力，促进就业创业。

第二，创新“投资于人”的财政投入机制。一是建立多元投入机制。二是完善财政转移支付支持机制。三是创新民生领域财政工具。

第三，强化“投资于人”与“投资于物”的协同。一是推进“投资于人”与“投资于物”的项目协同，在科技创新、先进制造、城乡融合等项目布局中，同步配套人才培养、技能培训、民生服务设施，实现“物的投资”与“人的投资”有机结合，提升项目综合效益。二是强化“投资于人”与“投资于物”的政策协同，财政政策同时支持实体经济发展和民生改善，通过“投资于物”创造更多高质量就业岗位，通过“投资于人”提升劳动者素质，适配“投资于物”的人才需求，形成良性循环。三是完善“投资于人”与“投资于物”的绩效协同评价，建立统一的绩效评价体系，树立和践行正确政绩观。

（作者系第十四届全国政协常委、中国企业财务管理协会会长、中国税务学会副会长）