探讨！执法办案活动中注意的特别规定！

随着社会主义市场经济的不断发展，高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化，既“放得活”又“管得住”，更好维护市场秩序、弥补市场失灵，畅通国民经济循环，激发全社会内生动力和创新活力。为了适应经济发展的需求，国家不断调整对市场经济的管理要求，就会有新的监管政策要求与既有的法律规定产生冲突的可能。在国家政策与既有法律规定冲突的情况下，实际执法办案活动中要遵循国家最新政策的规定，而不是选择适用既有的法律的规定，新的国家政策要求优于旧的法律规定。

一、严禁对已超过法定追责期限的

违法行为给予罚款

《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

除了涉及公民生命健康安全之外的法定追溯期限是两年，超出两年未被发现的不再给予行政处罚。明确规定了从违法行为发生之日起计算期限，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。所以遇到此类型案件时一定要把握好违法行为发生的起止日期，防止超过追溯期限给予行政处罚。

同时，国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）规定，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。

如河南省高级人民法院行政裁定书（2021）豫行申374号裁判要旨，根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。所谓行政处罚的追诉时效，是指对违法行为人追究责任的有效期限，如果超出这个期限，则不再实施行政处罚。行政处罚的追诉时效为2年，若违法行为发生后2年内未被行政机关发现，那么2年后的任何时间发现，都不能再给予行政处罚，时效从违法行为发生之日起计算。本案中，涉诉的开采砂石的行为发生于2014年11月，汝阳县自然资源局于2018年5月立案调查，已经超过2年的追诉时效，汝阳县自然资源局作出的被诉行政处罚决定不符合法律规定，二审判决予以撤销并无不当。

二、企业超经营范围开展非许可类

经营活动的，市场监管部门不予处罚

国务院《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号）规定，企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。这里需要注意的是即使是法律、行政法规、规章规定超范围经营给予处罚的，在文件出台后市场监管不得再进行处罚。但前提是“企业”开展非许可类经营活动，需要许可的依然可以依法实施行政处罚。

如江苏省高级人民法院行政裁定书（2025）苏行申1404号裁定宗旨，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第十四条规定，市场主体的经营范围包括一般经营项目和许可经营项目。经营范围中属于在登记前依法须经批准的许可经营项目，市场主体应当在申请登记时提交有关批准文件。市场主体应当按照登记机关公布的经营项目分类标准办理经营范围登记。本案中，江某举报某公司存在超范围经营和欺诈行为。某公司登记的经营范围包含教育信息咨询，归类于教育咨询服务，某公司为江某提供了教育信息，并经江某的同意为其代缴了学费，收取了相应服务费，未超出其经营范围，广陵区市监局认定某公司不存在超范围经营并无不当。此外，根据《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知（国发〔2021〕7号）》第三条第（二）项的规定，企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。某公司开展的是非许可类经营活动，无论超范围经营与否，均属于不予处罚的情形。

三、不得随意给予顶格罚款或者高额罚款

国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）规定，要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。对违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相似的案件，要确保罚款裁量尺度符合法定要求，避免类案不同罚。严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。所以建议实施行政处罚时应当慎用顶格或者高额罚款，防止行政执法监督被追责。

司法部行政执法协调监督局局长何勇表示，《意见》强调三个“不得”、两个“严禁”。要求罚款既要合法又要适当。一方面，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。“换句话说，罚款不能随意，过罚要相当，处罚要精准。”何勇表示，规定有一定幅度的罚款，不能直接用最高额或者最高一档来实施罚款；要坚持大错大罚、小错小罚，不能小错重罚、大错轻罚，把不该罚的罚了，该轻罚的重罚了，该重罚的轻罚了。另一方面，就是两个“严禁”，严禁逐利罚款，严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。

如人民法院报，在执法实践中，一些执法部门为了应对舆论压力，为了彰显对相关领域监管工作的重视和对违法行为执法从严的决心，或者出于其他目的，动辄拿出顶格罚款或高额罚款的重拳、大招。实际上，有些顶格罚款或高额罚款尽管看起来非常严厉，震慑力十足，却违背了过罚相当原则，明显偏重，属于不规范、不理性执法。

四、可以依据《行政处罚法》

直接进行行政处罚

国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）规定，国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门要根据不同地域、领域等实际情况，科学细化行政处罚法第三十二条、第三十三条规定的适用情形。行政机关实施罚款等处罚时，要统筹考虑相关法律规范与行政处罚法的适用关系，符合行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚或者第三十三条等规定的不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。

2022年8月，司法部有关负责人就《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》答记者问时表示：行政机关可以作出不予处罚的决定，不在“免罚”“轻罚”清单里的轻微违法行为，如果符合行政处罚法，也可以直接适用从轻、减轻、免予处罚规定。

五、国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日起暂时停止适用相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定

国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号）规定，国务院决定取消行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，自决定印发之日（2024年2月9日）起暂时停止适用相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定。国务院决定调整行政法规、部门规章中设定的罚款事项的，按照修改后的相关行政法规、部门规章中的有关罚款规定执行。

国务院《关于取消和调整一批罚款事项的决定》（国发〔2022〕15号）取消和调整了市场监管领域部分罚款事项，涉及《工业产品生产许可证管理条例》《标准化法实施条例》《产品质量监督实行办法》《计量违法行为处罚细则》《眼镜配制计量监督管理办法》《工业产品生产许可证管理条例实施办法》《产品防伪监督管理办法》《蚕丝质量监督管理办法》《认证及认证培训、咨询人员管理办法》《有机产品认证管理办法》等。所以这些行政法规及规章中被取消了罚款事项的，一律不再进行罚款的行政处罚（具体事项见清单）。

六、应优先适用上级行政机关制定的

行政裁量权基准

国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）规定，对同一行政执法事项，上级行政机关已经制定行政裁量权基准的，下级行政机关原则上应直接适用；如下级行政机关不能直接适用，可以结合本地区经济社会发展状况，在法律法规、规章规定的行政裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级行政机关划定的阶次或者幅度。下级行政机关制定的行政裁量权基准与上级行政机关制定的行政裁量权基准冲突的，应适用上级行政机关制定的行政裁量权基准。

所以在执法办案活动中要优先适用总局制定的行政裁量权基准，省级制定的行政裁量权基准与总局制定的行政裁量权基准存在冲突时要适用总局的行政裁量权基准。

七、谨慎实施责令停产停业、

责令关闭等行政处罚

国务院《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号）规定，行政机关不得在未查明违法事实的情况下，对一定区域、领域的公民、法人或者其他组织“一刀切”实施责令停产停业、责令关闭等行政处罚。

全面落实“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的规定，根据实际制定发布多个领域的包容免罚清单；对当事人违法行为依法免予行政处罚的，采取签订承诺书等方式教育、引导、督促其自觉守法。要加大食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障等关系群众切身利益的重点领域执法力度。发生重大传染病疫情等突发事件，行政机关对违反突发事件应对措施的行为依法快速、从重处罚时，也要依法合理保护当事人的合法权益。

八、在实施强制措施时注意的事项

中共中央 国务院《关于促进民营经济发展壮大的意见》（2023年7月14日）规定，进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。

行政机关在实施强制措施时，一定要结合实际采取强制措施，对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物要慎重考虑，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。

九、对无证无照经营的查处

国务院《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）规定，对无证无照经营，有关部门应当按照《无证无照经营查处办法》等法律法规的规定予以查处。

实际执法中，对同时无证无照经营的要按照文件的规定选择适用《无证无照经营查处办法》，对单纯无照的行为要按照《市场主体登记管理条例》进行查处。

来源 | 山西省晋中市市场监管局 陈晋平

审核 | 于成龙 张丽娟

编辑 | 陈颖

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