未清缴碳配额，罚多少、怎么罚？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

随着我国“双碳”战略目标的深入推进，全国碳排放权交易市场已进入常态化运行阶段。碳排放配额清缴作为碳市场履约机制的核心环节，直接关系制度的权威性与减排实效。实践中，部分重点排放单位未能按时足额完成配额清缴义务，引发一系列行政处罚案件。此类案件在法律适用上呈现出规范交叉、裁量标准不统一等特征，亟待进行系统梳理与理论澄清。本文结合《碳排放权交易管理暂行条例（2024年）》（以下简称《条例》）《碳排放权交易管理办法（试行）（2021年）》（以下简称《办法》）及相关地方性法规，对未清缴碳排放配额行政处罚案件中的法律适用问题展开分析，并提出完善建议。

厘清法律规范体系

从法律规范体系来看，《条例》作为行政法规，是碳排放权交易管理领域效力最高、最核心的直接法律依据。《条例》确立了碳排放权交易的基本制度框架，明确重点排放单位的清缴义务，并授权生态环境主管部门实施行政处罚。《办法》作为部门规章，细化了清缴时限、核查程序及法律责任，特别是关于配额分配、核查、报告、交易等具体程序和管理要求，仍可作为认定违法行为构成要件和程序的补充依据，但其设定的处罚种类和幅度存在一定限制。

地方性法规在严格遵循《条例》的前提下，对本行政区域内的碳排放管理事务作出执行性、细化性规定。如，可以细化《条例》授权的程序（如，责令改正的具体流程），或在不突破《条例》罚款计算方式和幅度的前提下，制定更精细化的裁量基准（如，明确“5倍至10倍”的具体适用情形）。例如《广东省碳排放管理试行办法》规定，未足额清缴配额的，由省生态环境部门责令履行；拒不履行的，在下一年度配额中扣除未清缴部分2倍，并处5万元罚款。此外，大连、锦州等地执法实践中，多援引《办法》第四十条，且罚款金额普遍取下限（如，两万元），反映出裁量标准趋于保守。

剖析存在的主要问题

实践中，此类案件的法律适用仍存在诸多问题。

一是法律责任与违法成本失衡。按《办法》第四十条的规定处罚，仅罚2万元—3万元，而购配成本动辄数百万元，这种“低罚高利”格局，可能导致企业有强烈动机“赌监管宽松”。若按《条例》第二十四条的规定进行处罚，会导致罚款金额极高，可能违反“过罚相当”原则。如宁夏某公司案件中，该公司已补缴配额并修复违法后果，不存在主观过错或加重情节，行政机关未充分考虑相关从轻情节，是否存在“过罚不相当”的问题值得商榷。

二是新旧法衔接不清。《条例》与《办法》并存，对违法行为跨越新旧法施行日的案件，是否适用更重的新法存在争议；部分地方以“行为发生在旧法时期”为由，选择适用旧法的做法，可能导致违反“违法行为或持续性违法行为”的认定规则。

三是裁量标准缺失。国家未出台统一裁量基准，各地处罚差异巨大，导致“同案不同罚”。同时，缺乏对“首次违法”“主动补缴”“非主观故意”等情节的从宽考量。

探讨法律适用问题

违法行为的界定问题。碳排放案件往往涉及两个行为，第一个是实际排放行为（事实行为），第二个是履约清缴行为（法律行为）。单纯的排放行为本身并不直接违法，而履约清缴是企业的法定义务，未按时、足额完成此行为，即构成违法。因此，违法行为违法点的认定在于第二个行为的缺失或不足，即“未按时足额清缴”。

“从旧兼从轻”原则的适用问题。若违法行为完全终结于《条例》施行前，适用《办法》，罚2万元—3万元。若违法行为发生且持续至《条例》施行后，适用《条例》。如宁夏某公司案，该案不涉及溯及既往，不能因《条例》处罚更重，以“从旧兼从轻”为由拒绝适用。　　

程序性违法问题。行政机关做出处罚决定的过程，要符合法定程序、程序正当原则及相关技术规范。若行政机关剥夺企业核心程序权利（如未告知即处罚、拒绝合法听证申请），构成重大程序违法，处罚决定应被撤销或确认无效。若仅为轻微瑕疵（如文书笔误），可补正或指正，不影响处罚效力。同时，程序违法影响实体公正的情形也可能存在。如因行政机关未及时告知清缴义务或核查报告异议程序缺失，导致企业丧失补救机会的，程序违法可能直接导致处罚不公。

提出完善对策建议

统一法律适用标准。统一碳排放配额行政处罚案件的法律适用，需要考虑构建一套系统化、精细化的规则治理体系。一方面，需要制定全国统一的行政处罚裁量基准相关文件，是否可能在《生态环境法典》配套文件中，出台类似《碳排放配额清缴违法行政处罚裁量基准》文件，明确核心法律依据（如《条例》），并细化违法行为的构成要件与具体情节，同时，明确主观过错、数据争议等复杂情形的认定标准。另一方面，将处罚裁量量化，明确对首次、主动补缴、非主观过错等情形需要从轻或免罚；对数据造假、恶意拖欠等情形需要从重处罚。

完善程序保障机制。坚持程序正当原则，是碳市场监管的关键。首先，明确立案标准，规范证据收集特别是技术性排放数据的取证、固定与审查流程，确保核查结论的公正性，并保障企业对关键证据的知情权与异议权。其次，保障处罚决定作出前程序的实质效力，确保事先告知内容具体、清晰，对符合法定条件的案件依法组织听证，保障当事人就技术争议申请专家辅助、进行有效质证和辩论的权利。再次，规范处罚决定的说理和送达，要求决定书必须详细载明违法事实的认定逻辑、法律适用理由及裁量考量因素，并依法有效送达。最后，畅通救济途径，明确行政复议与行政诉讼的衔接，建立健全执法考核与案例指导机制，通过内部监督与外部审查，倒逼程序规范统一落实。

推动“柔性执法”与信用激励。在坚守监管底线和执法严肃性的前提下，应将引导、容错与修复机制嵌入执法全过程。在违法行为发生前，强化行政指导与服务，通过风险提示、合规培训等方式主动预防；在案件处理中，完善分级预警与分类处置，对非因主观恶意且属首次、情节轻微的未清缴行为，依法优先适用责令限期改正、签订守法承诺等非强制性措施；在裁量环节，将企业主动报告、积极补救、完成信用修复等表现明确为法定从轻、减轻情节；在处罚后，建立健全信用修复与绿色激励通道，引导受罚企业通过技术改造等方式履行社会责任，实现从“单纯惩戒”向“纠正违法、重塑合规”的目标转变。通过包容审慎、具有温度的执法，既能维护碳市场制度的权威，又能降低监管成本，激发市场主体自主减排的内生动力，最终服务于“双碳”目标的有效达成。

作者单位：生态环境部环境工程评估中心