环境信息依法披露的功能定位与优化路径

环境信息依法披露的功能定位与优化路径

秦天宝

武汉大学环境法研究所所长、教授

[摘 要]

环境信息依法披露是生态环境治理体系的基础性内容。环境信息依法披露制度遵循从外源到内生、从边缘到核心、从个别到体系的演化逻辑，呈现出本土化改造不彻底、法律系统不兼容以及制度衔接不顺畅等问题，其核心在于环境信息依法披露的功能定位不清晰。环境信息依法披露的功能定位应当是生态环境治理体系中的连接政府监管和企业自治的“桥梁”，是多元共治主体的连接点，是现代生态环境治理体系中的衔接性制度设计。自愿披露为主、强制披露为辅的披露模式难以实现对环境公共利益的保护以及对环境风险的预防与控制，而强制披露为主、自愿披露为辅的披露模式是健全生态环境治理体系和消弭环境信息不对称的现实需要。环境信息成本、比例原则以及规制模式转型的约束为环境信息依法披露强制性与自愿性划清边界。

[关键词]

环境信息；信息披露；功能定位；环境规制

2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出，要健全生态环境治理体系；推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设；深化环境信息依法披露制度改革，构建环境信用监管体系。在此之前，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等文件均明确要求健全企业信用建设，完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。2021年，生态环境部发布《企业环境信息依法披露管理办法》，对环境信息依法披露的主体、内容、时限、监督管理和行政处罚等进行了规定，明确企业是环境信息依法披露的责任主体，要求企业应当依法、及时、真实、准确、完整地披露环境信息。环境信息依法披露制度因不断深化改革与完善而逐步成为生态环境治理体系的基础性内容。

尽管环境信息依法披露制度不断向前推进，但仍有一些企业因为披露内容与形式等不符合法律规定而受到处罚。2016年，辉丰公司因定期报告“社会责任情况”中的披露内容与其环保违规事项和公司收到的《行政处罚决定书》中认定的违规事实不相符，而受到行政处罚。2023年，河北从瑞环保科技有限公司因出具虚假环境监测报告分别被石家庄、邯郸、保定等地生态环境部门处罚9次。可见，当前环境信息依法披露与深化生态文明体制改革的目标要求相比还存在一些短板，包括“督促检查机制仍不健全，有效监督企业环境信息依法披露情况的能力不足。环境信息依法临时披露的规范性亟待提高，按要求临时披露处罚信息的比例较低。披露信息应用不够丰富，环境信息依法披露制度与环保信用评价、绿色金融等制度衔接有待加强”等问题。鉴于此，有必要梳理我国环境信息依法披露的演化逻辑，并找出其存在的现实问题，在此基础上提出功能再定位和优化路径，推动生态环境治理体系进一步健全。当前的环境信息披露主体包括企业和政府两类，为了让研究主题更为聚焦，本文中提到的环境信息披露主体统一为企业，不包含政府环境信息披露。

物科技领域，由于生命本身成为技术介入的对象，加上伦理风险、安全隐患与社会影响交织，治理问题相当复杂。以基因编辑、病毒检测、生物合成、神经工程等为代表的颠覆性技术，给人类生命健康、物质财富和生物安全等方面带来福音的同时，也屡次发生因生物技术不当利用而导致公共利益和公共秩序受到冲击的事件。生物科技这一“两面性”特点使法律愈发警觉，因此，当下国家监管生物科技活动实践中“积极的法律规制主义”在中外一些国家占据了上风。然而，国家干预的正当性并不意味着权力扩张的正当性。生物科技活动的行政监管，既体现国家安全与公共利益的防御逻辑，也暴露出权力配置、程序透明与法治约束的深层问题。如何在防范科技风险与维护科学自主之间确立合理限度，成为现代法治必须回答的命题。因此，合理限定国家规制生物科技活动的程度对于保障公共健康和科技自由权，促进负责任创新，实现生物科技正义以及生物安全治理体系现代化具有重要的现实意义。

一、环境信息依法披露的演化逻辑与问题呈现

随着生态环境治理体系和治理能力现代化不断推进，环境信息依法披露制度不断改革和发展。从法律制度的来源观察，该制度遵循从域外引入到内生发展的演化逻辑；从治理工具的重要性的视角观察，该制度遵循从外部边缘到内部核心的演化逻辑；从法律规范的整体性和系统性的视角观察，该制度遵循从个别性探索到体系化建构的演化逻辑。这三重演化逻辑使得环境信息依法披露制度发生了历史性蜕变，也使其成为生态环境治理监管体系中的核心和生态文明制度体系中的基础性内容。

（一）演化逻辑的基本趋势

1.从外源到内生

国际上关注环境信息依法披露问题始于20世纪80年代，1989年，联合国国际会计和报告准则政府间专家工作组（ISAR）首次深入探讨环境会计发展和环境信息依法披露等问题，之后于1998年正式通过《环境会计报告的立场公告》。这是国际上首份关于环境信息依法披露的专业指南，也为各国环境信息依法披露的发展指明了方向。作为政府实施环境监管和企业开展现代公司治理的重要手段，环境信息依法披露制度在发达国家得到了广泛应用，美国、欧盟、日本等国家和地区环境信息依法披露起步较早，体系也更为完善；早期环境信息披露是自愿的，是作为社会责任报告的一个组成部分。1998年，欧洲经济委员会通过了《奥胡斯公约》，要求各国政府建立完善的环保制度，确保民众可以获取与环境保护相关的信息，全面保障公众的知情权。该公约为欧洲构建环境信息依法披露制度奠定了基础。欧盟采取的是强制性与自愿性相结合的环境信息依法披露模式。国际上环境信息依法披露主要是一种由市场自发形成的自愿披露，因为公司的股东和其他利益相关者都积极关注公司的环境信息，并将公司的环境信息状况作为自身投融资标准，消费者也将环境信息较好的企业作为自己消费首选，由于这种经济激励和消费压力，企业开始更注重环境信息的披露，企图获得良好的市场信誉以实现企业的可持续发展。

作为政府实施环境监管和企业开展现代公司治理的重要手段，企业环境信息依法披露制度在发达国家得到了广泛应用，但在中国实施时间较晚且发展滞后。随着公司社会责任和信号传递理论在我国的传播和发展，同时为了尽快融入国际市场，把握国际企业环境信息披露大趋势，环境信息依法披露这一制度也被我国企业所接纳，一些大型公司或者上市企业开始自愿披露环境信息，塑造公司的社会形象。2003年9月，原国家环保总局发布了《关于企业环境信息公开的公告》，这是我国目前最早的一份专门针对企业环境信息依法披露的文件。2007年，《环境信息公开办法（试行）》施行，其作为部门规章，“自此开启了中国企业环境信息公开制度立法建设的元年，并成为企业环境信息公开制度走向系统化发展的基础”。此后，我国环境信息依法披露制度在实践中不断完善，从自愿性逐渐过渡到强制性，规定愈加细化，标准逐步提高。在这一转变过程中，我国的环境信息依法披露开始走向了内生发展的道路，不再依赖各种理论而实行自愿性披露，而是与我国的国情和大政方针相适应不断走向强制性披露。

2.从边缘到核心

环境信息依法披露早期并非我国生态环境治理体系中的重要一环，而是中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）为了加强监管所规定的内容之一，是一个较为边缘的制度。1997年，证监会发布了《公开发行证券公司环境信息依法披露内容与格式准则第1号—招股说明书》，要求上市公司阐述投资项目环保方面的风险。2001年，证监会在《公开发行证券公司环境信息依法披露内容与格式准则第9号-首次公开发行股票的申请文件》中明确要求，股票发行人需要对其业务及募集资金拟投资项目是否符合环境保护要求予以说明。信息披露一直以来就是证券法的核心规范对象，环境信息依法披露只属于信息披露的内容之一，并非其披露的核心，早期的环境信息依法披露是证监会为了加强对证券公司的监管而要求披露投资项目所涉的环境风险。在环境法领域，在2014年《中华人民共和国环境保护法》修改之前，规定环境信息依法披露制度的最高法律文件位阶只是国务院部门规章，对环境信息依法披露的态度也是以自愿披露为主，鼓励企业自愿信息公开并制定奖励措施，其核心是强调政府环境信息公开。《中华人民共和国环境保护法》使环境信息依法披露的强制性有了明确的法律规范依据，之后的《环境信息依法披露制度改革方案》《企业环境信息依法披露管理办法》确立了环境信息依法披露制度的设计框架和指导原则，从明确披露主体、确定披露内容、及时披露信息、完善披露形式、强化企业管理等五个方面，明确了建立健全环境信息依法强制性披露规范要求，环境信息依法披露的主体、内容和时限的规定进一步得到了细致和强化。

随着环境信息披露制度的不断发展，公众知情权也在进一步扩大。我国对于公民知情权的保障和公众参与制度的不断完善以及治理能力现代化的发展，促使环境信息依法披露制度不断从边缘走向核心。国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。现代国家治理需要遵循开放性与包容性的理念，政府与公民多元主体合作治理是现代国家治理的重要特征。“现代国家治理能力既包括执政党和政府集体行动的能力以及支配资源的能力，也包括社会组织和公众参与的能力。”环境信息依法披露制度可以促进公民的知情权、参与权、表达权和监督权在不同的层面和不同的程度得以实现，公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，可以与信息披露企业直接沟通，防止因信息不对称导致误会和冲突。社会公众还可以对政府的环境管理和企业的环境信息依法披露形成全面而及时的监督，防止政府权力滥用和企业义务怠于履行。

3.从个别到体系

环境信息依法披露的演化推动其法律规范不断走向完备。初期的环境信息依法披露多在公告、指引、准则、说明书等文件中出现，其效力层级相对较低，各个文件由于制定的主体和问题指向不同，所以披露的内容缺乏统一的标准，不同企业之间的环境信息依法披露差异较大，披露质量不高。随着环境信息依法披露制度的深入发展，横向以及纵向的法律规范也不断系统化和体系化。从横向看，生态环境部、证监会和各证券交易所都发布了关于环境信息依法披露的规定，也有各部门联合出台的关于环境信息依法披露的规定，如中国人民银行、财政部等七部门于2016年联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，要求逐步建立完善上市公司和发债企业强制性环境信息依法披露制度。从纵向看，形成了以《中华人民共和国环境保护法》中的环境信息依法披露为核心，以《中华人民共和国环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《环境影响评价公众参与办法》中的环境信息依法披露为指导，以《企业环境信息依法披露管理办法》《环境信息依法披露制度改革方案》（环综合〔2021〕43号）等为重要遵循的自上而下的法律规范体系。

环境信息依法披露一开始并没有和其他的一些生态环境保护制度有效衔接，孤立性是这一制度发展伊始的典型特征。孤立性是因为早期的环境信息依法披露具有自愿性的特征，环境信息依法披露的真实性难以得到保证，所以无法成为政府监管的工具，也没法和其他的环境监管制度形成整合和衔接。随着我国生态环境治理体系和治理能力现代化的不断完善和发展，环境监管日益成为生态环境治理体系的核心内容，政府监管作为环境治理的关键性因素，需要环境信息依法披露制度充当监管者角色，我国企业环境信息依法披露开始主要服务于政府部门的环境监管需要。环境信息依法披露中自然资源资产信息、碳排放信息、排污信息与自然资源产权制度、碳排放交易制度、排污权制度、排污许可、公众参与等制度息息相关，因此环境信息依法披露制度与上述制度一同成为生态环境治理体系的基础性内容和关键性制度。环境信息披露的真实性和完整性直接影响其他制度的正常运行，是一种源头性或者“桥梁”性制度。

（二）演化逻辑的问题呈现

“法律制度具有历史性和现实性，与国家的政治现实密切相关。”环境信息依法披露制度在演化逻辑中不断走向完善，但是环境信息依法披露毕竟是舶来品，属于法律制度的移植，环境信息依法披露在由外源到内生、由边缘到核心、由个别到体系的演化逻辑过程中，存在本土化改造不彻底、法律系统不兼容、制度衔接不顺畅等问题。

1.本土改造不彻底

环境信息披露制度在由外源到内生的发展过程中，并未实现充分的本土化改造。环境信息披露的形成和发展离不开现实土壤，它是我国环境污染风险加剧，碳达峰、碳中和目标下企业社会责任之吁求，企业环境义务范围扩张下法律风险提高的现实回应。环境信息披露制度经历了从早期的政府主导阶段（改革开放之初至20世纪90年代中期）到中期的上市公司环境信息披露探索阶段（从20世纪90年代中期至党的十八大召开前），再至后期的企业环境信息披露深化阶段（从党的十八大召开至今）。在这一发展过程中，我国生态文明建设被提高至前所未有的高度，而我国环境信息披露只是逐步从自愿性走向强制性，并没有完全回应现实环境问题，也未与生态文明建设的快速发展同步。我国作为气候变化《巴黎协定》的签约国，存在环境信息公开制度的立法理念落后、温室气体排放信息公开未法定以及环境信息公开的范围过于狭窄等问题。再以金融机构的融资温室气体排放（以下简称融资排放）为例，根据碳信息披露项目（CDP）2020年对管理了109万亿美元的332家金融机构的问卷调查，融资排放比金融机构自身的经营排放多出700倍以上。融资排放的占比很高，融资排放的披露比例却很低。金融机构只愿意披露避免排放（绿色信贷带动碳减排）而不披露融资排放。随着我国生态环境治理体系和治理能力现代化的发展，多元共治的时代需求变化，以政府主导的环境信息强制性披露又开始展现出成本过高、积极性不足等各类弊端，制度建设还存在碎片化、分散化、部门化现象，生态环境法律体系还不够完备，多元化的治理格局还未真正形成。

2.法律系统不兼容

在我国，这种法律系统不兼容主要表现为环境法与证券法、公司法之间关于环境信息披露主体、内容以及披露要求等内容不尽相同。环境法的立法目标是保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展；证券法的立法目标是为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展；公司法的立法目的则是为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东、职工和债权人的合法权益，完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，维护社会经济秩序。三者都具有促进经济发展的共同目的，但是环境法侧重保护和改善环境，证券法侧重保护投资者合法权益，公司法侧重保护公司、股东、职工和债权人的合法权益。在环境信息披露这一问题上，环境法和证券法所要求的披露主体和内容并不一致，环境法中环境信息披露主体主要是重点排污单位，内容主要是污染物产生、治理与排放信息、碳排放信息、生态环境违法信息等内容。证券法并没有环境信息披露的规定，但是可以通过解释的方式将重要环境信息解释为“公司经营方针”或者“公司生产经营的外部条件”发生重大变化，进而要求披露。公司法未直接要求企业披露环境信息，只是要求企业在生产经营活动中要充分考虑生态环境利益，公布社会责任报告。三者虽然具有一定的关联性，但是在环境信息依法披露这一问题上存在法律系统难以兼容、披露规则难以对接的问题。一个上市公司可能不会因为没有履行社会责任而面临公司法或者证券法的处罚，但是由于生态环境领域企业社会责任的法定化，未履行环境信息披露义务也会承担相应的法律责任。

3.制度衔接不顺畅

不同环境保护制度的实施往往是孤立的，缺乏整体性与系统性。环境信息依法披露制度的核心是提高环境信息的透明度，确保公众可以获取有关环境质量和污染排放的相关数据。然而，环境信息披露的不及时、不全面会导致公众在获取和理解信息时遇到困难，降低了信息的可比性和可用性，导致公众参与制度难以发挥效用。再以排污许可制度为例，《排污许可管理条例》规定排污单位应当按照排污许可证规定，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息。污染物排放信息应当包括污染物排放种类、排放浓度和排放量，以及污染防治设施的建设运行情况、排污许可证执行报告、自行监测数据等，而我国《企业环境信息依法披露管理办法》提到企业年度环境信息依法披露报告内容包括污染物产生、治理与排放信息，包括污染防治设施，污染物排放，有毒有害物质排放，工业固体废物和危险废物产生、贮存、流向、利用、处置，自行监测等方面的信息。一个是污染物排放信息，一个是污染物产生、治理与排放信息，两者在内容上都有所不同。由此可见，环境信息依法披露制度在由个别走向系统的过程中，并未实现与其他制度的体系性整合，可能导致环境保护政策的执行碎片化，影响整体生态环境治理效果。

环境信息依法披露在演化逻辑过程中所呈现的各种问题虽然具有不同的侧面，但是这些矛盾所指向的一个核心问题就是我国环境信息依法披露制度的功能定位不清晰。早期，我国将环境信息披露作为企业信息公开的内容之一，以鼓励态度支持企业自愿披露，后来，随着生态文明体制改革的不断深入，环境信息依法披露制度的不断发展，强制性不断受到重视，强制与自愿披露并存的二元模式开始出现，但是关于两者何为主导尚未有定论。因此，迫切需要对环境信息依法披露的功能定位予以重新审视。

二、环境信息依法披露的功能再定位

环境信息依法披露的功能定位直接影响监管模式的选择。监管部门如将环境信息依法披露定位为促进公司长期价值的工具，即属于公司自治范畴，采用自愿立场；如将环境信息依法披露定位为社会治理的手段，往往会提升环境信息依法披露的强制性以达到社会治理的目标。生态环境主管部门早期将环境信息披露作为促进公司长期价值的工具，采取自愿披露立场，是一种不具有强制力作为保障的软法规范，具有鼓励性、指导性、建议性；后期又将环境信息披露作为命令控制工具和社会治理的手段，规定了强制性内容，但都未能实现环境信息披露所具有的功能价值。虚假披露和选择性披露仍时有发生。随着现代环境治理体系的不断发展和完善，党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的多元共治局面不断形成，“政府单一主导”的环境治理旧格局开始向“多元主体协同共治”新格局转变。本文认为，环境信息依法披露的功能定位应当是生态环境治理体系中连接政府监管和企业自治的“桥梁”，是多元共治主体的连接点，是环境规制的方式之一，是现代生态环境治理体系中一个衔接性制度设计。它既是社会治理的手段，也是促进公司长期价值的工具。环境信息依法披露包括强制性披露和自愿性披露，其发展路径应当是以强制性环境信息依法披露为主、自愿性环境信息依法披露为辅，目标是要在强制性和自愿性之间谋求一种动态平衡，让政府、企业以及公众都可以在环境信息依法披露中找准自己的角色定位，从而形成多元共治的生态环境治理体系，将生态环境的制度优势转化为生态环境治理效能。

（一）多元共治的生态环境治理体系

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成多元参与、良性互动的环境治理体系。虽然生态环境治理正处于“从粗放型向精细型、从集权型向分权型、从管理型向合作型的现代化转向”，但是合作型的前提仍然存在领导者和参与者的区分，党委和政府处于现代环境治理体系领导者和主导者角色，而企业、公众等其他主体处于参与者角色，区分党政的主导地位与企业的主体地位，这是由《中华人民共和国宪法》规定的国家环境保护义务所决定的。我们要正确看待党政机关在履行国家环境保护义务中的作用，中国共产党的执政地位和政治属性决定了党政机关在我国必须发挥领导核心作用，“政治”与“行政”作为国家权力构成和运作的不同要素和方式，本质上是执政党领导人民治理国家的不同途径，执政党根据国家治理战略性、系统性与协同性的实际需要，在两者之间自由切换，以聚合和发挥制度优势，促成治理绩效最大化。行政机关的灵活性、专业性优势对于国家应对复杂形势亦不可或缺，是我国环境治理监管体系的重要组成部分，不能轻视行政机关在履行国家环境保护义务中所发挥的重要作用。政府的主导作用是由环境治理的公共事务属性决定的。政府在社会事务中具有规制、统筹、引导、示范的多重功能，可以使用多种手段，从而最广泛调动各类主体共同参与环境治理的积极性。因此，环境治理体系的主体性决定了环境信息依法披露的强制性监管导向。

建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度是健全我国环境治理信用体系的要求。环境信用是基于环境伦理将独立的环境价值内化于环境人格，借助环境人格评价产生并依靠信用功能实现的独特信用制度，是一种绿色信用规制。这种环境治理信用体系是一种政府规制中的信用工具，即行政主体在履职过程中，通过记录、评价、公开和使用公民、法人或其他组织的公共信用信息达到监管目标的规制工具，监管部门监管的手段、强度与被规制主体的信用状况息息相关。环境信用体系的建立依赖的是信号传递理论，更需要行政机关对信用信息的收集、评价、共享和使用。借助环境信用体系，国家可以对企业所实施的环境污染和生态破坏行为加以规制，比如对环境信用较低的企业限制其银行贷款或者项目投标以及开发建设等，导致其“一处违法、处处受限”。另外，这里需要披露的主体仅有上市公司和发债企业，主体较少，在所有公司中强制性披露比例偏低，这也表明环境信息披露仍然是一种传统的管制思维，企业自治规制作用有限。企业主体、社会组织和公众共同参与仍然无法得到实现。“我国是一个缺乏信息公开传统的国家，政府和企业都不愿意将其自身的环境保护行为置于公众的监督之下，加之我国现行的环境法律主要依靠行政机制，公众参与的重视程度也不足”，因此，充分激发社会组织与公民参与生态环境治理的积极性和主动性成为我国生态环境治理能力现代化的难点。生态环境治理法律法规中“权利-义务”的失衡亟需匡正，多元主体“权利-义务”关系亟待形成。

（二）环境信息依法披露是生态环境治理体系衔接性制度设计

1.环境信息依法披露制度衔接了其他环保法律制度

《企业环境信息依法披露管理办法》规定企业依法披露的年度报告内容包括：企业环境管理信息，包括生态环境行政许可、环境保护税、环境污染责任保险、环保信用评价等方面的信息；污染物产生、治理与排放信息，包括污染防治设施，污染物排放，有毒有害物质排放，工业固体废物和危险废物产生、贮存、流向、利用、处置，自行监测等方面的信息；碳排放信息，包括排放量、排放设施等方面的信息；生态环境应急信息，包括突发环境事件应急预案、重污染天气应急响应等方面的信息。以上所需要依法披露的环境信息与排污许可制度、环境保护税制度、环保信用评价制度、碳交易制度、环境影响评价制度、突发应急制度等都有着千丝万缕的联系，是这些制度得以正常运行的基础。从一定程度上说，环境信息依法披露制度也可称之为源头性或者基础性制度，其内容为其他制度的运行和发展提供了数据支撑。如今，企业环境信息依法披露系统正逐步与全国排污许可证管理信息平台等生态环境相关信息系统实现互联互通，与信用信息共享平台、金融信用信息基础数据库对接，实现环境信息跨部门、跨领域、跨地区互联互通、共享共用。这些制度和强制性环境信息依法披露一样，都属于命令控制型制度，命令控制型环境规制虽然具有机械和僵化甚至“失灵”之类的缺点，但是在当前的风险社会下，无疑是最有效果和效率的规制手段，也是现阶段适用最为广泛、发展最为成熟、发挥主导作用的环境规制工具。

2.环境信息依法披露制度衔接了政府监管和企业自治两种规制模式

欧美国家的规制改革理念大体经历了“规制—规制缓和—再规制”的历史发展过程，兼顾规制的数量与质量。再规制也被称为后设规制，本质上是指对自我规制的规制。我国的环境规制大体上经历了以“命令—控制”为主的第一代环境规制、以经济激励为核心的第二代环境规制以及正处于信息、程序、授权、商谈等方式组成的第三代环境规制。这三代环境规制之间并非非此即彼、互不相容的关系，而是相互协作、互相配合关系。命令控制型环境规制运行成本较高，对企业技术创新的激励程度较低，但环境改善效果显著。以市场为基础的激励性环境规制运行成本较高，环境改善效果不确定，但对企业技术创新的激励程度较高。不同的规制方式代表不同的价值取向，第一代环境规制强调公法管制，第二代和第三代环境规制强调市场和私法自治，部门法壁垒限制了不同工具之间的协调和合作，在此背景下，有必要将散乱分布于各部门法的风险控制工具进行体系化整合，进而推动实定法的转型。

环境信息依法披露是行政规制工具下的一种信息工具，是一种与命令控制型环境控制平行的规制工具，而不属于命令控制型环境规制模式下的一种规制方式。它既有行政强制命令控制型的特点，也有企业自我规制的特点。不同于传统的行政规制工具，它是一种新生的“市场友好型”规制工具，其作用机制在于它可以通过向市场主体提供信息影响人们的决策和行动，来辅助人们进行更理性的决策，信息工具的柔韧特征可以避免政府直接干预市场运行所带来的负面影响。不过，信息规制并不完全是柔性手段，也不完全是交由相对人自行决定且不受国家强制的处罚、干预或矫正手段。比如强制性环境信息依法披露就要求企业提供信息、强制要求企业披露环境行为、强制贴标签等，这些都不是由当事人自愿的，带有法律义务性质。信息工具是在公共规制中旨在为交易主体或规制机构提供决策信息以改善决策质量的规制工具，与传统的管制或者经济工具不同，它并不需要借助政府的强制力作为保障，是由企业主动提供信息来影响其他信息受众，希望其给出恰当的反应，利用目标群体的自愿行动来实现规制效果，而不是以发布命令或者分配经济利益的方式，从而间接实现社会控制的目的。与强制性政策工具相比，它具有“私权规制力度较弱、规制成本低、纠纷预防效果好等特点”。

环境信息依法披露作为第三代环境规制的代表，受到多个主体的监管，同时这种信息披露模式兼具第一代和第二代环境规制的特点，是一种公法私法合作规制方式，它超越了传统公法私法二元结构以及管制与自治的二元对立格局。这种全新的规制理念不再是单一的管制或者自治思维，而是融合了政府导向的自上而下的规制模式和市场导向的自由主义规制模式，即在“对信息的规制”上采取的是命令控制型，但是在“利用信息规制”上采取的是市场导向，进而在公共规制部门、社会中间层主体、私人主体以及市场机制之间实现优势互补和协同治理，充分彰显了环境规制手段的融合与衔接。

3.环境信息依法披露制度衔接了多元主体的权利和义务关系

“公私协作模式的建立不仅需要面对并解决公法层面的规则调整障碍，也必须认真回应并化解私法层面的组织自律难题。”为与我国国情相适配而不相脱节，生态环境治理体系的多元化必须在承认政府的强制功能不可替代的前提下，充分地发挥这些主体的影响力和积极作用。新制度经济学认为，制度是一种社会博弈规则，制度变迁的动力是各利益主体期望在制度下获取最大的外部潜在收益，当这一外部潜在收益超过制度运行的预期成本时，一项新的制度安排就可能被创造。环境信息依法披露这一制度就是在这样的背景下出现的，它天然具有的多元共治的特性使得各方主体都在制度参与下获取最大的外部收益，充分衔接了多元主体的权利和义务关系，有效地提升了公众和社会组织参与生态环境治理的积极性。

环境信息依法披露中的“依法”就是参与主体义务性表现，而是否愿意“披露”是参与主体权利性的表现。首先，对于政府而言，环境信息依法披露可以让政府摆脱以政府为主导的单一管制型环境治理模式，克服环境治理时存在的原生缺陷。政府有权对企业环境信息依法披露的内容和方式加以审查和监管，但是同时也肩负有设立企业环境信息依法披露系统、集中公布企业环境信息依法披露内容、加强企业环境信息依法披露系统与全国排污许可证管理信息平台等生态环境相关信息系统的互联互通、对举报人的相关信息予以保密、保护举报人的合法权益等义务。“政府可以促进企业披露充分、准确的环境信息并监督信息的合法性，从而保证政府和其他社会力量能够在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，使社会各种治理力量在信息交换和反馈中不断反思和修正自己的行为。”其次，对于企业而言，企业有权决定在法律框架内选择是否披露环境信息或者不披露哪些信息，当然也负有“依法”披露的义务，有义务通过自我规制方式，及时、全面、主动地向社会公布完整并有效的环境信息。最后，对于社会公众而言，社会公众有知情权、参与权、表达权和监督权，可以直接表达对特定环境信息获取的愿望，增强社会公众与信息披露企业的直接沟通，可以对政府的环境管理和企业的环境信息披露形成全面而及时的监督，防止政府权力滥用和企业怠于履行义务。公众在环境信息依法披露中的义务就是有序参与、理性表达，实现公众参与的制度化、法治化和程序化。

三、环境信息依法披露的强制性转型

关于环境信息依法披露制度中强制性和自愿性两者何为主流，争议一直存在。有学者认为我国当前的ESG（环境、社会、公司治理）信息披露总体上采取的是以自愿披露为主，强制披露为辅的二元披露模式，而环境信息披露属于分级强制披露。也有学者认为我国环境信息与公司治理信息披露制度均可视为半强制的信息披露制度。还有学者从《中华人民共和国证券法》的视角认为“强制披露为主、自愿披露为辅”仍然是信息披露的主流。因为信息披露制度是《中华人民共和国证券法》的基础性制度，一开始《中华人民共和国证券法》中只有强制性信息披露，2020年新增自愿信息披露规则，才有了如今的二元披露模式。但《中华人民共和国证券法》中环境信息披露只是“在证券市场规则体系中植入某些环境法律规制的因素，以期达到利用既有的证券市场执法和司法资源来实现环境保护公共政策目标”。《中华人民共和国环境保护法》与《中华人民共和国证券法》尽管在立法目标上有一定的冲突，但是《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国证券法》仍然以政府监管作为主旋律，是“管理法”。环境信息依法披露作为生态环境治理体系中连接政府监管和企业自治的“桥梁”，为保证“桥梁”的稳定性和衔接性，环境信息依法披露要走向强制性转型的道路，形成“强制披露为主、自愿披露为辅”的二元披露模式，形成有为政府和有效市场相结合，政策激励与监督约束并重的格局。

（一）“自愿披露为主、强制披露为辅”的弊端

我国环境信息披露法律制度采取“自愿披露为主、强制披露为辅”模式存在以下两方面的弊端。

首先，采取“自愿披露为主、强制披露为辅”模式难以实现对环境公共利益的全面保护。如果环境信息依法披露被明确为“自愿披露为主、强制披露为辅”的模式，首先面临的问题就是环境公共利益的保护。《中华人民共和国宪法》第26条第1款、《中华人民共和国环境保护法》第1条的立法目的以及第2条对“环境”的定义等决定了环境所具有的公共利益属性，这种环境公共利益为全体社会成员所共有，具有主体抽象性、利益普惠性、内容不确定性和易受侵害性等特点，需要被法律加以确认和保护。企业所拥有的环境信息，除了涉及商业秘密和国家机密以外，同样具有公共利益的特性，需要被公众所知悉。自愿性的环境信息披露带来的后果往往是“多数企业对自愿性信息披露的选择是‘能不说就不说’”。由于缺乏强制，以及环境信息披露中多为负面信息，这些信息会显著增加企业的信息披露成本和减少潜在的交易机会，导致追求短期收益的企业最终选择不披露环境信息或者虚假披露。环境信息的缺失会导致更多的环境污染和生态破坏问题出现，致使环境公共利益受损。强制性的环境信息依法披露以法律的强制力作为保障，以政府的监管作为后盾，可以促使企业依法披露关键性的环境信息，使公众的知情权、参与权、表达权和监督权得到保障，环境公共利益被认可和保护。但是强制性环境披露在保障公众利益的同时，必须保持适当性，即对所披露的内容必须进行成本和收益分析，只有当强制披露的收益大于成本时，披露内容才是合理的，否则，强制性披露只会增加企业成本和负担，造成资源浪费和市场的无序。

其次，采取“自愿披露为主、强制披露为辅”模式难以预防和控制环境风险。环境信息披露制度本身是一种预防性法律制度，可以预防和控制潜在的环境风险，提升我国的生态安全。我国环境法的发展正处于“双重社会转型时期”，亟须解决损害防止问题与风险预防问题的双重困境，环境风险的现实存在和环境问题的不可逆性要求“风险预防”的意识需要不断提高，“风险预防”的科学理念已经为环境法所吸收并加以规范化处理，并被转化成为具备指导作用和一定效力的环境法律原则。自愿性的环境信息披露受功利主义的影响，导致企业并不关心公共风险的扩散、不积极践行“风险预防”原则。以气候变化为例，当前气候变化已经成为全球面临的十大问题之一，但我国目前仍然对气候变化应对的信息采取自愿披露态度，自愿披露的气候变化信息往往只会“报喜不报忧”，企业只会强调自己在气候变化方面的贡献，而不会披露自己的不足，致使气候变化的风险预防流于形式。强制性环境信息披露要求企业公开其环境影响、污染物排放、环境管理措施等信息，定期评估和报告环境风险，是“风险预防”的重要体现。这种透明度既可以促使企业在信息披露前积极履行社会责任，主动改进环境管理，减少和控制不必要的环境风险，也可以让公众、投资者、环保组织和政府机构对企业的环境行为进行监督，从而促使企业自觉遵守环保法规，减少环境风险。与此同时，借助强制性的环境信息披露，政府和生态环境监管机构可以及时识别和预测潜在的环境风险。例如，如果企业的排放数据超标，监管机构可以提前采取措施，减少环境事故发生的可能性。

（二）采取“强制披露为主、自愿披露为辅”模式的必要性

实施“强制披露为主、自愿披露为辅”模式是生态环境治理体系的内在要求使然。环境具有公共利益属性，关系国家发展和民众生活，因此，国家的调控和监管非常必要。我国生态环境治理体系要求形成政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元共治治理格局，政府在我国生态环境治理体系中居于主导地位，这就决定了我国的环境信息依法披露必须以强制性为主导。有效的环境监管是良好环境治理的基础，政府环境监管体制在环境治理体系中处于基础和核心地位。在多元共治模式下，政府的基础性作用突出地表现为环境法律法规与政策的制定与执行、环境监管组织体系的调整与优化、环境信息公开等。

我国环境信息不对称的现状决定了必须采取“强制披露为主、自愿披露为辅”模式。“信息是无所不在的，是不均衡分布的，也是有变动性的，其对社会行动及其选择有着广泛而深刻的影响。”开展环境信息依法披露是企业的社会责任，也是消弭信息不对称、克服市场失灵的重要手段。环境信息依法披露是企业披露其运营过程中与环境有关的信息，是公司履行“委托—代理”关系中报告责任的体现，以满足外部利益相关者对公司环境信息的需求。实践中，环境信息由企业直接掌握，政府和社会公众都难以知晓，在这种信息不对称的环境下，企业具有规避监管以获得最大利益的强烈动机，政府和公众则要为这种信息收集和获取付出较大成本。为了打破这种信息不对称、构建多元共治的生态环境治理体系、提高监管有效性，强制性环境信息披露有其必要性。强制性信息披露可以减少信息不对称性，避免由于信息不对称而造成社会经济和生态环境的利益损害。如果没有强制性披露的法定要求，企业可以根据自己的实际情况选择是否披露，则会出现环境信息严重不对称的情况，政府和公众无法准确获悉企业的环境信息，自然会造成监管和参与的错位或者缺失。

四、环境信息依法披露的边界划定

环境信息依法披露以强制性披露为主，由强制性作为保障，但是强制性并非没有边界，过度强制可能会造成披露成本过高、信息过剩，尤其是负面信息的披露，带有事实上的制裁性，因此，必须具有明确的法律授权，强制信息披露理应受到比例原则和正当程序的约束，要靠对政府、信息披露者、信息使用人设定权利义务规定来实现。环境信息依法披露主要有三种边界；其一是权力与权力的边界，这涉及环境保护各个权力部门和各项环境保护制度；其二是权力与权利的边界，这主要涉及公权力与私权以及政府监管与企业自治的边界；其三是权利与义务的边界，主要是政府和社会公众在参与环境信息披露中所享有的权利以及应承担的义务。边界划定是为了使政府、企业和公众在合作从事具体的环境治理行为时，有不同的角色安排，并基于不同角色承担不同的法律责任。自愿披露与强制披露的划分并不是绝对的。自愿披露的信息同样可能是由强制披露所导致的，或者是对强制披露信息的必要补充。

（一）环境信息依法披露受到信息成本的约束

环境信息披露的强制性受到信息成本的约束，如果强制披露所带来的收益大于成本，那么强制披露就具有正当性。信息成本分为企业收集和披露环境信息的成本以及政府的信息监管成本。环境信息多种多样，加之法律对环境信息准确性、真实性、完整性的要求，比如碳排放信息这一项就会给企业带来较大的信息收集成本。企业进行信息披露后，政府并不是无条件地照单全收，而是要组织人力和物力对环境信息加以甄别，并且对虚假的环境信息予以剔除并对相对人实施行政处罚。当然，强制环境信息披露也会带来收益，会提升企业价值、降低融资成本、提升企业绿色创新水平等等。环境信息披露过少不利于保障公众知情权，而信息过剩将会增加信息甄别和处理成本，对利益相关者造成认知压力。因此，强制性环境信息披露要受到信息成本的约束，生态环境部发布的《企业环境信息依法披露管理办法》只列举了八类法定的环境信息披露的内容，未来随着碳达峰碳中和目标的进一步推进，我国的强制性环境信息披露的内容也会随着成本收益的分析方法而不断调整。

（二）环境信息依法披露受到比例原则的约束

比例原则是行政法中的重要原则，适合性、必要性和均衡性是其三个子原则。适当性原则要求国家机关采取的手段应当有助于目的的实现，必要性原则要求国家机关选取对当事人利益侵害最小的手段，均衡性要求公权力措施造成损害不得与所欲达成目标利益失衡。比例原则的核心是对基于公共利益需要而限制公民权利的国家权力的限制，审查的是国家权力行使的合理性问题，其所针对的必须是基于公共利益需要而限制公民权利的国家权力。此项国家权力的行使已经获得了“公共利益需要”的合法性“外衣”，比例原则负责解决的是国家权力行使的合理性问题。

正是因为环境信息披露所具有的强制性披上了“环境公共利益”这件合法性的“外衣”，所以，对强制性环境信息披露的比例原则的审查先要界定好公权力和私权利的边界，并在此基础上实现公权与私权的合作共治。“公权与私权合作的社会共治法律机制应该事先有制度保障信息劣势方有能力要求优势方披露真实信息”，环境信息披露中优势方是企业，劣势方是政府和社会公众，强制披露具有公权力的属性，要求企业强制披露环境信息，是一种对信息劣势方的制度和法律保障。但是这种保障可能会侵犯私益，因此，必须认真对待私人权利，通过合作治理，使政府的权力得到合理化运用。生态环境主管部门可以责令相对人披露相关环境信息，这种披露命令原则上不需要听取相对人的意见。然而，在这一行为过程中，首先，强制披露的主体和内容必须法定，如果政府强行要求企业提供强制披露以外的内容，企业可以对这种行政机关不合法、不合理的强制性环境命令采取抵制和防御措施；其次，当强制披露的内容涉及国家秘密、战略高新技术和重要领域核心关键技术、商业秘密的环境信息时，企业可以以公司的合法权益受到侵犯为由表示拒绝或采取其他方式。

（三）环境信息依法披露受到规制模式转型的约束

“企业自我规制是应对‘政府失灵’、发挥社会主体力量、从源头上规制风险的重要举措，在风险社会治理实践中发挥着重要作用，成为规制各类现代化风险的必然选择。”环境风险无疑是典型的现代化风险之一，社会自我规制可以在环境治理实践中有效发挥企业以及其他社会主体的力量，实现多元共治的社会治理格局。信息驱动型自我规制是一种自我规制，也是诱导性环境规制的类型之一，与经济诱因型自我规制有所不同，信息驱动型自我规制是通过污染信息的“外部化”迫使企业遵守环境法律甚至是承担起改善环境的社会责任，环境信息披露就是信息驱动型自我规制的重要手段，也日益成为环境规制的核心手段。信息规制的核心在于信息可以在不同主体之间传递，使得相关主体可以通过其他主体反馈的信息来及时调整自己的行为，比如政府可以根据企业的行为表现来决定是否需要进一步放权，企业可以根据公众和社会的反映来决定自己是否要提升科技水平、减少环境污染，公众也可以根据企业的表现来决定是否投资和购买相应的商品。

传统的政府规制缺陷在于它只能对企业起到威慑作用，却无法进一步激励其达到高于法律要求的环境表现。环境信息披露借助信号的传递可以使得只满足于达到最低环境标准的企业被市场所边缘化或淘汰，从而激励企业达到更高的环境要求，因此，在环境信息依法披露这一制度下，政府角色应该有所转变，由环境领域的监管者变为监督者。这涉及政府自身的定位问题，以及政府与市场、政府与社会的边界问题。监管是一种过程控制，是一种命令控制模式，而监督是一种结果控制，更偏向于政府服务和保障。虽然只有一字之差，但是表明政府不再在规制过程中扮演主导和领导角色，而是服务者、保障者和协商者。政府可以在环境影响评价、环境标准设定、许可等方面加强监管，但是可以在环境信息披露这一制度上“让权”，给企业更多的自主权，实现受规制者的自我规制，这也是政府治理体系和治理能力现代化提升的重要表现。

法定的强制环境信息披露之外都是自愿性环境信息披露，政府干预适度退出的同时需要企业自治的及时跟进，自愿性环境信息披露是一种企业基于对市场的判断和对潜在投资者的观察所给出的战略决策，是一种信息传导工具。自愿披露不是随意披露、不是选择性披露，而是依法披露，自愿披露的自愿性是指企业可以对强制信息披露之外的其他信息选择是否披露，披露事项一旦确定，所披露事项就必须保证真实性、准确性、完整性、及时性以及公平性。与企业相比，环境行政机关是信息劣势方，这种劣势不仅体现在获取环境信息的成本高、实效慢，而且在于获取信息的总量不足、质量不高。因此，强制性披露的监管模式是政府基于自身信息获取不足采取的强制监管措施，实际上，解决信息不对称的另外一种解决方案就是政府只需要通过各种方式调动企业主动披露环境信息的积极性，比如政府可以努力打造一个公开、透明和公平的环境信息市场，形成有效引导个人、市场与社会选择的信号，使企业环境信息披露能有效发挥信号传递作用，实现资源合理配置。

五、结语

环境信息依法披露制度是生态环境治理体系中连接政府监管和企业自治的桥梁，是党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的连接点。这种衔接性的制度设计需要逐步形成以强制披露为主、自愿披露为辅的二元披露模式，厘清自愿披露和强制披露的边界，形成环境公私合作多元共治的环境治理新格局，这将不断推进我国生态环境治理监管体系的完善、生态环境治理体系的健全、生态文明体制改革的深化以及中国式现代化。

文章来自《政治与法律》2025年第2期。本文章仅限学习交流使用，版权归原作者所有。

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