上级要求全面禁放，基层成“夹心饼干”：我们穿的是马甲，不是制服

贾万昊 北京工业大学社会学院硕士研究生

近年来，出于人身安全、环境保护等种种原因的考量，各地政府都会在春节前后出台针对春节期间燃放烟花爆竹的禁令（以下简称“禁燃令”）。禁燃令内容往往包括禁止个人储存、售卖、燃放烟花爆竹。有的地区对禁燃令的执行较为灵活，往往会划定限制燃放的时间以及地点；而有的地区则更偏好于“一刀切”，出台全时全域禁止燃放烟花爆竹的规定。

为了贯彻禁燃令，基层社区在禁燃令执行期间，往往需要扮演重要的角色。2026年春节期间，笔者返回家乡所在的社区参与了烟花爆竹巡逻工作，同社区人员和居民交谈，了解了在禁燃令下街道、社区以及居民三个主体的行动逻辑。

一、背景简述

笔者所居住的光彩社区地处山东省淄博市Z区市中心，是市东街道辖下的一个社区。光彩社区是一个典型的老旧社区，附近有建设集团、政务公司等多个单位，因此社区的主要构成即为单位所建设的住宅小区，居民多为单位的退休职工。

光彩社区具有面积大、居民多、老龄化程度高的特点。光彩社区管辖面积约1.2平方公里，是市东街道辖下的社区中面积最大的社区，其中又包括了光彩小区、水厂小区、泰苑小区、兴城小区等数个小区。社区现有居民约1万人，其中老年人占比较大。光彩社区所管辖的社区分布较为零散，并非像其他社区的居民楼栋一般集中分布。

Z区的禁燃令具有鲜明的“一刀切”特征。根据Z区人民政府于2025年12月发布的《关于全域禁放烟花爆竹的通告》，2026年春节期间该区执行严格的全域全时段禁放规定，即在整个Z区行政范围内均禁止燃放烟花爆竹。市民如发现相关违法行为，可拨打110或专门的举报电话进行举报。

二、街道的行动逻辑：自上而下的压力动员

在政策执行的过程中，街道的行动内容大致如下：由街道的公安、环保部门组建工作群，将街道下辖各社区的社区巡逻人员全部拉入工作群。春节期间，街道公安、环保部门的值班人员通过辖区内的“天眼”监控系统，对烟花爆竹燃放情况进行监控，每隔半小时在群内反馈并调度各社区工作人员一次，调度的内容主要包括通报燃放地点、通知社区巡逻人员前去处理等。

（一）以“不出事”为底线的风险防控逻辑

街道的核心行动目标并非追求绝对地禁止燃放烟花爆竹，而是确保不出现因燃放烟花爆竹而出现火灾、人身伤害等负面舆情。为此，街道需要督促社区完成协助监督任务。

社区工作人员房姐和梁阿姨说，街道对社区虽无硬性考核指标和成文的考核规定，但存在着追责的机制。一旦社区内发生因燃放烟花爆竹导致的受伤、火灾等情况，社区需向街道上报并面临问责与约谈。同时，若社区下辖的居民小区出现大量烟花爆竹燃放失控的情况，该社区则会在全街道层面遭到通报批评。据房姐说，除夕当晚，社区辖下的兴城小区出现了大量烟花爆竹燃放的现象，社区虽然及时派出了巡逻队员，但由于燃放人数实在太多，“根本管不过来”。这直接导致了当晚兴城小区和光彩社区在街道的工作群中被通报批评，成为烟花爆竹燃放的“挂名户”。

（二）以“工作留痕”为核心的科层运作逻辑

在缺乏硬性指标的情况下，街道通过一套可视化的管理工具来驱动基层执行，确保行政指令的穿透力。

案例：大年初一晚上巡逻前，社工房姐一直在督促社工路姐抓紧时间上传巡逻人员的合影，晚了会“挨熊”（方言，受到批评的意思）。笔者向房姐询问上传巡逻照片是否需要如此着急和必要。房姐向笔者解释说，上传照片的目的就是为了让街道知道“我们去了”，实际上街道也不知道你到底是去了哪个点位，但是一旦哪个点位被“天眼”发现了存在烟花爆竹燃放情况，你需要立马拿出证据来说这里“我已经巡逻到了”，因此重要的事情还是“工作留痕”。

街道要求社区工作人员在工作群内定时上传巡查照片，以此证明“我们在岗”。这使得“拍照”贯穿巡查全过程，甚至成为主要内容。街道追求工作留痕的逻辑，背后是在无法量化禁燃成效时，通过“工作留痕”来证明履职到位，从而规避责任。

综上所述，市东街道在禁燃令下的行动逻辑，展现了自上而下压力型动员在基层治理中的典型运作形态。在贯彻禁燃令的过程中，街道的动员模式是通过一套隐性的压力传导机制来实现。在这一机制下，社区工作人员不得不将大量精力投入到拍照打卡、证明履职等拼凑应付的行为上，以规避潜在的问责风险。工作留痕本该是一种管理手段，但在实际执行过程中已然异化为免责目的，使基层治理陷入形式主义的循环中。

三、居民的行动逻辑：自下而上的非正式行动

政策好不好，群众的反映是最好的检验指标。从春节期间此起彼伏的爆竹声来看，群众似乎对于烟花爆竹禁燃规定并不买账。面对政府出台的硬规定与社区巡逻的监督，居民虽然几乎不会采取正面的形式进行对抗，但钻空子燃放烟花爆竹的现象却总是层出不穷。

案例1：除夕当晚，巡逻队巡逻至水厂小区见到三个孩子正在燃放烟花爆竹，巡逻队进行劝阻后三个孩子回家。半小时后街道通报称水厂小区有烟花爆竹燃放情况，巡逻队前往后发现依然是这几个孩子。如此往复了三次，社区工作人员才恍然大悟：三个孩子前几次回家并非接受劝阻，而是拿出来的爆竹放完了，回家“补充弹药”，待巡逻队离去后继续燃放，与巡逻队展开“游击战”。

案例2：胖哥同我年龄相仿，算是我的发小，也是烟花爆竹燃放的积极分子。胖哥对于禁燃令嗤之以鼻，但是又忌惮社区严格的管控，于是他另辟蹊径，采用了一种“出去放”的策略，即选择了街道与街道搭界的“三不管”地带进行燃放。我好奇这种策略到底管不管用，也跟随着胖哥去社区最东边靠近外环路的荒地边燃放过几次，果然没有受到巡逻队的诘难，后面也没有听说此处因出现烟花爆竹燃放情况被街道通报。

从案例中不难看出，居民不会采用正式的手段公开表达异议，而是更多会采用“打游击”“出去放”等非正式的手段，钻空子式地满足自身的燃放需求。

笔者认为，居民钻空子燃放，其实并非出于对禁燃令所追求的环保或安全目标的不满，而是其自身有一种追求热闹，追求“年味”的美好愿望。用胖哥的话说“一点炮仗都不让放了，就躺在床上玩手机了，哪里还有年味啊！”追求快乐本身并没有错，何况又是在一个阖家团圆的日子里。

四、社区的行动逻辑：夹在中间的无奈与灵活

在市东街道与社区居民之间，光彩社区的基层工作人员实际上陷入了一种典型的夹缝状态，成为政策执行链条中最末梢却也最无力的一环。面对街道的压力，基层社区必须承担起落实禁燃令的行政责任，然而在权力配置上却处于“权力真空”地带——正如工作人员房姐所言，“我们穿的是马甲，不是制服”，面对违规燃放者，他们只能反复劝阻，既无权没收烟花爆竹，更无法实施行政处罚。在交谈过程中，“没办法”是房姐说得最多的三个字。

同时，街道在与社区进行工作安排时，也存在着权责范围模糊的现象，导致社区在实际执行禁令的过程中出现管理范围的矛盾。

案例：大年初八的巡逻被安排在早上七点。许多商铺会选择在今天开业开门，因而笔者猜测今天的巡逻内容是劝阻商铺在开业时燃放鞭炮。然而这天巡逻的重点依旧是辖区内部的居民区。于是好奇地询问房姐，房姐说“‘上头’（指街道）也没有明确说今天的巡逻重点是什么，理论上，街边的商铺是归城管和公安进行巡查管理，所以今天还是按照原来在社区内的路线进行巡逻。”但是在实际过程中房姐也犯了嘀咕，居民区内几乎没有放的，到底该不该管沿街商铺？于是房姐只好提醒在留痕时注意将社区居民楼与沿街商铺都拍到照片中去，以示巡逻都已到位。

这个案例里面实际上反映了权责范围模糊不清的问题。街道统一安排了烟花爆竹值班的时间，只有初八的巡逻时间是在早上。按照一般的逻辑，上午的巡逻主要应当是预防商店开业时燃放烟花爆竹。早上七点，年轻的居民正在准备出门上班，小孩大多还在睡梦中，老年人则在晨练或吃早点，几乎没有居民会在此时出门燃放烟花爆竹。而此时作为燃放重点的沿街商铺，则又不归属社区管辖，而是由公安、城管等相关部门负责。用社区工作人员的话来说，此时的巡逻多少显得有点“多此一举”。

除了面对街道自上而下的压力，来自社区居民的自下而上的非正式的行动策略，同样强化了社区的尴尬处境。那些坚持燃放的居民利用社区的有限权限，用各种钻空子燃放的方式，使得社区工作人员陷入了“猫鼠游戏”之中。面对这种双重挤压，社区工作人员不得不在夹缝中发展出一套灵活的变通智慧。社区工作人员按照能否被“天眼”发现，将鞭炮形象地区分为“顶上”和“底下”两种类型，“顶上”一般指声光俱全的礼花等大型鞭炮，而“底下”则一般指声响较小的小型鞭炮。根据不同的鞭炮类型，社区工作人员灵活地采取了不同的管理措施。

案例：一户人家的两个小孩在路边放鞭炮。巡逻队走近，小孩们向两位社区工作人员询问：“这种能放吗？”似乎他们早已熟识。孩子手中拿的是一种小型的鞭炮，笔者判断属于“底下”类型的鞭炮，而且是最小的那种。社区工作人员于是点头，允许孩子们进行燃放。社工路姐说：“咱也不能说完全不让他放，毕竟大过年的，小孩子也愿意玩点炮仗，有点年味。”

案例：梁阿姨是社区省级优秀网格员，算是社区的老资历，对于社区的居民情况可谓了如指掌，也有一套独特的工作方法。初五晚巡逻时，同行的另一位志愿者在看到有人燃放烟花爆竹，总是会怒不可遏地冲上去：“说了多少遍不让放，听不见吗？”而梁阿姨拦下他：“好好说话。咱们只要过去一站，什么也不用说，他们就回去了。”果然就如梁阿姨所说，在旁边站了没一分钟，他们果然不再燃放。“咱们往那一站就是威慑的作用，既避免了冲突，又能化解烟花爆竹燃放情况。”梁阿姨说。同时，梁阿姨特别强调说如果不是放的“顶上”的烟花，那你就估摸着他们放得差不多了，再去劝阻他们，这样既能起到把他们劝阻回家的效果，还不至于“扫居民的兴”。

这种灵活变通既是为了维持基层治理的基本弹性，也是在权责失衡与民众诉求之间寻求的一种平衡。社区工作人员既要向上级证明自己完成了监督任务，又要向下尽量缓和矛盾、避免冲突。这一情况导致的直接后果就是最终形成了一种“夹心饼干”式的结构，街道的压力型体制是上层的饼干，居民的非正式行动是下面的饼干，而社区变成了中间的夹心。但是，一块夹心饼干好不好吃，往往取决于中间那层夹心的调配，禁燃令这块“夹心饼干”的滋味怎样，亦全看社区如何调和。从光彩社区的案例来看，社区工作者正是通过这种灵活的变通智慧与治理艺术，将结构性矛盾转化为有效的治理实践。

五、总结与思考

禁燃令的执行，实际上只是基层社区在实际工作中权责不匹配的一个缩影。街道能够运用行政权力和压力型体制，以强制的形式向社区摊派任务。处于权力架构底层的社区居民则可以通过非正式的手段，对政策做出响应。而夹在中间的社区工作人员则面临两难困境：一方面，他们有责任承接并执行街道发派的任务，接受街道的监督与考核；另一方面，他们手中权力有限，难以保证在居民中有效贯彻政策要求。因此，社区在实际政策执行过程中就沦为“夹心饼干”，承受着自上而下和自下而上的两重压力，导致在社区层面落实政策出现种种无奈。

然而，针对烟花爆竹的禁燃令又具有其特殊性。街道贯彻禁燃令，本意并非真正要全面禁止燃放烟花爆竹，其背后的逻辑还是要保证在过年期间“不出事”。而居民选择违反禁燃令，也并非对政策不满，而是对过年期间应该有的热闹、快乐的追求。在这样的背景下，基层治理的工作艺术开始体现，社区工作人员用他们自己的智慧，努力寻求上层压力与群众行为之间的平衡，从而实现治理有效。

因此，作为政策的制定者，还是应当考虑到政策的执行方背后实际的行动逻辑，而不是简单粗暴地采用“一刀切”的手段，不考虑政策执行者的权责的匹配程度与实际情况，一味地全面禁止或全面允许。这样的政策只能是方便了政策的制定者，而苦了政策的执行者。