朱芒：行政处罚构成要件的裁量性判断——以“小过重罚”案件的适用为例 | 法学202602

【作者】 朱芒（上海交通大学凯原法学院）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学》2026年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：学界至今有关“小过重罚”案件的讨论基本集中在处罚决定程度方面，并因法解释论已达效果裁量的极限而倾向于立法论方向的探讨。然而，作出处罚的前提必须是违法行为的成立，而有关讨论在行为构成要件判断方面存在欠缺。将相应行政处罚放置于所依据的法规范整体之中就可以发现，现代行政法中需要对构成要件从内外两个方面作出判断。内在构成方面，应明确法条中抽象用语的具体可判断内容对于结果责任的作用；外在方面，则应关注具有预防风险属性的过程性责任框架制度中状态责任的设置对于结果责任的影响。所有的法解释都应在相应单行法的具体法律目的统合之下展开论证，从而避免仅对特定法条作出形式化和机械性认识。

关键词：行政处罚；小过重罚；构成要件；结果责任；状态责任

目次 一、行政法中制裁标准框架及其局限性 二、制裁标准框架中要件的内外结构：内在构成、（外在的）过程性框架与制裁的关系 三、法律目的统合性与对法解释的约束 四、结语

近几年有关行政法的讨论中，“小过重罚”作为一个令人关注的话题，为行政法学界所重视。从舆论报道的内容看，其表现为较小的违法行为，行为人接受的处罚被认为过重。所谓处罚过重，正如被广泛议论的“方林富案”和“榆林毒芹菜案”为代表的案件，在其所依据的具体法规范中已经选定了最低或较低的处罚，但从一般社会认知而言，仍然被认为是处罚程度太重的现象。

“小过重罚”被认为违背“过罚相当”的法律原则，但在如何解决该问题的方法方面，现有文献更多是基于法解释上的无奈而取“立法论”指向，即寻求如何完善法律制度；即使仍在“适用论”层面的努力，也脱离了案件适用的具体单行法乃至实体法本身，而寻求在更高的法律原则上对法的理解方法。总之，相应问题值得从多方面讨论。但就法解释层面而言，至今为止的讨论至少存在两点不足：一是，尚未深究解释论是否穷尽的问题，尤其是针对处罚决定所依据的单行法的解释方法方面；二是，孤立地偏向处罚程度（即重罚）条款的讨论，而忽视了相应条款所处单行法整体中相关结构对处罚程度的影响，尤其是作为前提的违法行为究竟应如何构成的分析。

本文针对上述问题，以“小过重罚”的代表性案件“方林富案”和“榆林毒芹菜案”为分析对象，从对处罚决定所依据的单行法解释入手，剖析案件中法律适用方面的问题。需着重指出的是，本文虽然选取了这两个案件作为分析对象，但内容并非只是个案分析，而是以此方法来揭示现代行政法适用的基础性要求：当现代行政法中的裁量事项不可避免时，必须在单行法设置的法律目的统合之下，将行政行为（如处罚决定）的具体依据条款置于单行法的法规范整体结构之中，尤其是与之相关的法规范结构中予以分析，以此尝试为相同类型的法解释确定一个一般规则框架。

上述所称法解释的一般规则，涉及三个方面。其一，至今为止法解释方面并不重视实定法的目的作用，尤其是单行法的目的作用（如各个单行法的第1条），而这涉及每一项行政行为的合法性判断。其二，行政行为“根据条款”的文字表述广泛表现为抽象概念（除本文分析的《广告法》第9条第3项中“最”的构成要件之外，有类似作用的条款如“公平”“及时”“必要”等），如何判断其构成要件虽然是一个传统法解释问题，但在现代行政中如何展开要件裁量则尤为复杂。其三，现代行政法的单行法中，出于风险预防和控制等目的需要，存在许多前置的过程性法规范框架（除本文分析的《食品安全法》相关条款之外，有类似作用的条款如《药品管理法》第57条中的“销售记录”规定等），因此，在判断是否及如何作出处罚决定时，须将这些法规范框架对最终行政行为的作用也一并考虑。

基于上述考虑，本文在整理出“小过重罚”案件在法律适用方面孤立地拘泥于处罚的最终法律效果条款，显现出效果裁量极限现象的基础上，着眼于行政行为依据的具体单行法的内容，尤其是相应单行法中，法律效果条款与作为其前提的构成要件条款之间的关系（“要件—效果”结构关系），如《食品安全法》第124条第1款的制裁规定部分及该款第1项规定的构成要件部分，分析构成要件设定中裁量的作用，以及因风险预防和控制而扩展的、作为前提的过程性责任框架的裁量方式和责任内容。提出对违法要件的裁量性设置，必须接受相应单行法的具体法律目的的拘束，并从“目的—手段”的判断方法出发，解释相应裁量的可能空间和限度（第三部分）。由这几个部分组成的整体结构可以为认识行政行为是否合法或妥当提供一个基础性判断框架。

一

行政法中制裁标准框架及其局限性

（一）“小过重罚”案件中法规范适用的共性问题：裁量极限

1.“方林富案”事实概要及其受关注的问题

2015年11月，浙江省杭州方林富炒货店因在店内张贴和在包装袋上印有“杭州最优秀的炒货特色店铺”“杭州最好吃的栗子”等内容的广告，被市场监管行政机关认为其广告使用了“最”字，违反了《广告法》第9条第3项不得使用“国家级”“最高级”“最佳”等绝对化用语的规定，根据该法律第57条第1项的规定，从轻罚款20万元。

因《广告法》第57条规定的罚款幅度是20万元以上100万元以下，而该处罚决定选择了最轻程度的处罚。就此而言，处罚决定在适用法律方面并不存在违法瑕疵。但是，案件事实（仅广告文字表述）与法规范的适用结果（20万元罚款）之间的差异对普通人的认知产生冲击，因此如果依然存在“重罚”的认识，那么就只有走修法之路才能解决问题了，即问题的解决方向是立法论而非解释论。

2.“榆林毒芹菜案”事实概要及其受关注的问题

“毒芹菜案”的事实概要为经营蔬菜粮油店的当事人购进7斤芹菜，由市场监管部门提取2斤进行抽样检查。一个月后，当事人被告知该批芹菜因残留禁用农药而检验不合格，违反《食品安全法》第34条第2项禁止生产经营“农药残留……等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品……”的规定，市场监管部门依据该法第124条第1款第1项作出罚款6.6万元的处罚决定。该项法律规定内容为，“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”。

如同“方林富案”，如果单从适用法律的情况看，处罚6.6万元的罚款金额并没有超出法定的可裁量范围，且接近法定最低限度，因此从法规范在形式适用的角度看，该处罚决定并不存在违法性或者不当性方面的问题。而引发舆情的是案件事实（20元违法货值）与法规范适用结果（6.6万元罚款）之间金额上的巨大差距现象，冲击了公众的一般认知，也由此将讨论话题引向完善立法方向。

（二）制裁标准框架与效果裁量的局限性

就法规范的适用方面而言，上述“小过重罚”案件中的问题，似乎在形式上只能归属于立法论范围，非经过修法程序便无法解决。当然，立法论的角度无疑是值得探讨的方向，但在本文的问题意识之中，法规范解释的路径应该还未穷尽，对于处罚决定是否合法尚有质疑的制度空间。而此问题意识源于案件中法规范适用的思考方式，即对于法律责任的认定方式，被限制在一个固有的小范围制度框架内，即下文所称的制裁标准框架之内，且重点基本孤立地落在该制度框架中的制裁结果方面。

1.制裁标准框架

在判断是否应该作出行政处罚时，法规范适用方面表现出“第一层次义务—第二层次义务”的制度框架。其中，“第一层次义务”属于法规范普遍设置的行政秩序，相应的社会成员均负有遵守的义务；“第二层次义务”则是法规范针对违反第一层次义务，即行政秩序的特定行为人设置的制裁。因此，该关系框架可简化为“行政秩序—制裁”制度框架。

一般而言，作为行政行为的行政处罚行为是在“要件—效果”制度框架中发生作用的，这是判断行政行为成立、效力、合法性及法律责任等事项的基本制度框架，当客观上具备了法定要件时，行政主体可以在法定范围内作出具有法定效果的行政行为。因此，在讨论作为制裁的行政处罚的合法性问题时，将该制度框架嵌入判断行政处罚的制度框架构成二次制度框架，形成了复合结构的“行政秩序—制裁（要件—效果）”制度框架。为便于使用，本文将其简称为“制裁标准框架”。

在制裁标准框架中，行政主体拥有对当事人是否违法的判断权，以及确定违反（行政秩序）的具体条款。同时，行政主体是具体法条所规定制裁的实施者，当事人则对应地成为承担第二层次义务，即接受制裁的行政相对人。在行政主体与行政相对人的这类行政处罚法律关系中，尽管在理论上认为存在各种对应的权利义务，但在实际的单方面属性的行政行为中，行政处罚行为本身并不能表现出这类权利义务关系的相互性。

以此制度框架整理相关案件中实定法内容，可以看到：“方林富案”中行政处罚的决定是被设置于《广告法》建立的行政秩序要求（不得使用绝对化用语的普遍义务，第9条第3项）和对当事人违法的处罚依据（第57条第1项）这个制裁标准框架之内。“榆林毒芹菜案”中行政处罚决定具体涉及《食品安全法》设置的行政秩序要求（禁止生产经营农药残留超标的食品的普遍义务，第34条第2项）和对当事人违法的处罚依据（第124条第1款第1项）。

2.制裁的可能效果：效果裁量及其局限性

在制裁标准框架内，具体为确定制裁的“要件—效果”制度框架中，行政主体在适用法规范时，除了单方面确认事实和行使处罚权外，还表现为行政裁量权的行使。

我国行政处罚关注的是违法行为的构成要件与应受处罚的法律效果（制裁结果）的关系。其中，在制裁行政行为作出方面，法规范通常设置了行政主体可选择的种类、程度等法律效果的范围，这在法定的形式上表现为效果裁量（也称行为裁量）。行政主体可在此法定范围内，自行判断选择合适的内容作出处罚决定，使相对人承担相应的法律效果。如《食品安全法》对食品中农药残留超标，货值金额不足1万元的，规定可以作出5万元以上10万元以下罚款（第124条第1款第1项），而“榆林毒芹菜案”中的行政主体选定了6.6万元的罚款金额。“方林富案”表现了同样的法适用方式，行政主体对于使用绝对化用语的违法行为，依据《广告法》规定可处20万元以上100万元以下的罚款（第57条第1项）。

诚然，此种制裁标准框架可以给行政主体提供作出处罚决定时明确的法规范依据，同时在形式上也容易对合法性要件和效果作出判断，但是，对法定行使范围的限制会导致应对现实问题时僵硬化。而有关“小过重罚”案件社会舆论中争议的核心点其实就在于此，表现为行政主体自由选择幅度的法规范与社会通常的过错与责任观念存在差异。

除了受法定范围限制而产生的局限性外，制裁标准框架本身的特征也会表现出类似局限。这是由于上述适用《食品安全法》第124条所呈现出的确定责任的方式，不是《食品安全法》所独有，而是普遍存在于我国行政处罚法律制度的适用过程中。另外就共性而言，这种制裁标准框架同是一个只注重结果、静态的制度适用框架，具体表现为以下两点。

其一，无论是对违法事实的确认，还是在法定的可处罚范围内通过裁量选择特定法律效果的制裁方式，都孤立地集中于设定了最终法律效果的条款上，如《食品安全法》第124条规定的最终处罚决定的内容。

其二，法律责任（法律效果）条款直接与设定了一般秩序义务的条款相连接。如《食品安全法》第124条规定的行政处罚的违法行为，只集中性地与规定了一般秩序义务的第34条相连接。尽管一般秩序义务中包含了违法行为构成要件内容，但是，在分析违法行为是否成立时，除了一般秩序义务的内容之外，还须考虑与此紧密相关的其他法规范的要求，则是现代行政法的特征。

二

制裁标准框架中要件的内外结构：内在构成、（外在的）过程性框架与制裁的关系

制裁标准框架的作用是将具体的法规范适用于具体案件，其中的每个构成部分都关系到法规范正确合法的适用结果，因此，如何考虑“要件—效果”关系中“要件”的构成内容和构成方式，已成为当今行政主体无法回避的法律适用事项。尤其是在现代行政法中，对于“要件”如何构成的问题，需从相应具体法规范对适用的特定要求出发予以理解，而不能停留在文字表述的形式层面上机械地套用。基于此，下文将进一步分析“小过重罚”代表性案件“方林富案”和“榆林毒芹菜案”中“要件”在法适用中的情况。具体而言，在如何理解“要件”的构成方面，需要着眼于两个方面，其一是不确定法律概念的内容中究竟存在着怎样的构成要件（内在构成）的明确化现象；其二是相应概念的构成要件与所处行政的法定过程性责任框架相结合时，该构成要件的扩展现象。

（一）违法事实的成立：要件裁量的内在构成

在本文第一部分提出的“行政秩序—制裁（要件—效果）”的制裁标准框架中，要件事项显然属于该框架的内在组成部分。如果行政主体在判断违法事实的构成要件方面存在错误，那么，基于此前提所作出的处罚决定，无论是怎样的裁量结果，都会产生合法性疑问。

1.“绝对化用语”的构成要件疑问

从“方林富案”中涉及的《广告法》第9条第3项规定来看，内容表述为加引号的用语列举，“广告不得有下列情形：……（三）使用‘国家级’‘最高级’‘最佳’等用语”。该条的“等”字表述的是不完全列举的例示性规定，意味着明文列举的三个冠以“最”字的用语之外的同类用语，也属于该项禁止的范围。因此，需要分析的是这些用语中的共性要件，即“绝对化用语”的构成要件。这是作出处罚决定之前必须完成的法律判断工作。

由于《广告法》自身没有具体规定“绝对化用语”的要件构成，因此如何理解该用语的构成要件是法解释的必要作为。从至今为止的资料来看，相关构成要件的认定大致如下。

以默认形式表述“最”字及与其含义相同的用语。在“方林富案”发生之前，法学界几乎没有对“绝对化用语”概念构成要件进行过讨论。该案件发生后，从一、二审判决以及行政处罚决定书的内容看，法解释所采的判断基准是注重形式上以“最”字表述的同类内容或含义相同的用语。当然，另一个倾向于形式化的解释方向或许是，“含义相同”所指向的并非具体内容，而是采用了文字“最”而已。总之，至少在此案二审判决的时点，“绝对化用语”被理所当然地默认为文字的形式表述，因而无须具体讨论。

2.解释基准及其动向

（1）行政的动向：明示的解释基准——实质化判断走向

在“方林富案”之后，国家市场监督管理总局于2023年2月25日发布了《广告绝对化用语执法指南》（以下称为《指南》），在一定程度上设定了此不确定法律概念的具体内容和判断方法，成为一项解释基准。当然，如果从不确定法律概念的要件设置属于要件裁量方面理解，该项规范性文件也属于裁量基准的一种。

从《指南》的内容看，第5、6条的规定直接涉及“绝对化用语”的构成要件设置。这两条规定采用了排除法（消极定义法）的解释方式，即从什么不是“绝对化用语”的角度定义了该概念。该项裁量基准的着眼点脱离了形式判断方式，不拘泥于广告文字形式表述中是否有“最”字或含义相同的用语，初步将概念的构成要件导向实质化。

这里所谓实质化的定义方式是指，虽然广告使用了“绝对化用语”，但并不因此属于《广告法》要处罚的对象。《指南》对此设定了两个相应的类型：一是，并不指向商品的第一类“绝对化用语”（第5条），《指南》将此类型归入了不属于《广告法》管辖的“绝对化用语”范围。二是，虽然指向了商品，“但不具有误导消费者或者贬低其他经营者的客观后果” 的第二类“绝对化用语”（第6条），《指南》对此设置了排除性的结果要件。从该条所列的六项结果要件内容来看，“绝对化用语”是在商品自我比较（第1项）、消费提示（第2项）、标准内容（第3项）、名称所含（第4项）、奖项称号（第5项）及事实信息（第6项）之中使用，概括而言是指使用“绝对化用语”行为本身在客观上无法与广告内容相分离，而非当事人（广告主）主观特意设置。

（2）司法的动向：潜在的判断方式——结果要件的出现

从上述《指南》可以看出，行政主体正通过建立裁量基准的方式，为确定“绝对化用语”的构成要件（尤其是排除性构成要件）提出了一个制度建设方向。其中，尤其值得肯定的是在结果要件设定方面，将“不具有误导消费者或者贬低其他经营者的客观后果”的“绝对化用语”不纳入《广告法》的适用范围。由于对于可适用于该结果要件的行为，《指南》采用了列举方式作了规定，也因此遗留了两处不足：一是，所列事项属于客观事实，且因欠缺概括性概念的统领，在适用时只能碎片化地在个案之中对照案件的具体事实；二是，裁量基准的着重点在当事人的行为本身，而没有将（广告行为的接受者）消费者纳入其中，消费者始终被排除在判断范围之外。

而同样针对是否“误导”的结果要件问题，“方林富案”的司法裁判路径中呈现了另一种判断框架。该案一审判决书指出：“广告针对的是大众比较熟悉的日常炒货，栗子等炒货的口感、功效为大众所熟悉，相较于不熟悉的商品，广告宣传虽会刺激消费心理，但不会对消费者产生太大误导，商品是否真如商家所宣称‘最好’，消费者自有判断。”二审判决同样对此事项提到：行政主体对于“以下因素也应予以查明并纳入考虑：……第二，关于案涉违法广告行为的社会危害性。首先，案涉违法广告所介绍的店铺和商品，是大众所熟知的炒货店及其推销的炒货，不需要借助专业知识便可作出判断，故案涉广告虽然违法，但对消费者的误导程度有限。”从这些内容可以看出，该案一、二审判决书本身就提出了一个对于“绝对化用语”与“误导”之间关系的基础性判断方式，这为判断“绝对化用语”在什么情况下适用第9条第3项设置了要件。

上述两段判决内容提出了“绝对化用语”是否具有“误导”消费者的判断标准。值得注意的是，该判断标准的关注重点是消费者，表现出两方面特征。其一，消费者的定位。司法裁判要求行政主体在判断是否构成“误导”时，须将消费者也纳入其中予以考虑，而非仅从行政主体的立足点理解法规范内容，并以此判断当事人行为属性，从而将消费者虚位化。其二，消费者的属性。在司法裁判中被纳入判断范围的消费者是指广告的对象“大众”，即判决是以平均化的、客观的、理性的或者说标准的人当成消费者，而非在特定场景中特定的单个自然人，即排除了特定个人在特定场合的认知能力。判决以这种客观的人能否自行判断，而非借助专业知识判断为标准来区分是否存在“误导”。这种判断与上述行政解释基准的差异在于，其着重于客观的人的一般认知程度。换言之，在该标准之下，当事人即使使用了“绝对化用语”，但在不会发生“误导”“大众”（客观人、平均人或理性人）结果的情况下，该“绝对化用语”也不能归入第9条第3项的管辖范围。

此外，之所以称判决中的判断方式为“潜在”，是因为相关内容的明文表现之处，是在判决书中有关如何适用《广告法》第57条规定的处罚幅度之处。在“要件—效果”框架中，该判决将此判断方式为基础构筑效果（行为）裁量时的论证理由，即以此作为论证理由来考虑制裁的效果，即处罚的罚款数额是否应该从轻或减轻的要素。“绝对化用语”是否引起“误导”结果及其程度当然可以作为决定制裁效果时的考虑要素，但从其应起作用的角度看，更具重要性的是其应归入要件事实是否能够成立的范围，并且属于制裁的前提性制度。

（二）过程性责任框架：构成要件的外部扩展

与“方林富案”通过裁量具体明确违法行为构成要件的内在发展路径不同，“榆林毒芹菜案”依据的《食品安全法》要求在判断违法行为的构成要件时，须与其他前置性或过程性法律制度框架相结合。

1.过程性责任框架的出现及其表现形式和核心内容

（1）过程性责任框架的出现

现行《食品安全法》是从《食品卫生法》发展而来。从这两部法律有关农药残留超标责任方面的规定来看，《食品安全法》除了设有与后者并无二致的制裁标准框架外，在判断责任的形成方面，还增添了判断行政过程中法律责任形成的制度框架（以下简称为“过程性责任框架”，以区别于“制裁标准框架”）。而且该过程性责任框架与注重结果责任的制裁标准框架紧密结合，二者组成了双重的制度结构，共同作用于农药残留超标的责任承担问题。

过程性责任框架的表现形式及其核心内容将在下文展开，这里需要注意的是，对于违反农药残留超标义务的当事人应受处罚的规定，《食品安全法》设置了两项前提条件：其一，违反禁止农药残留超标的规定（第34条第2项），即制裁标准框架中的“要件”要求；其二，当事人未履行进货查验等义务（第136条），否则可以免责。而与制裁标准框架直接关联的，是这项进货查验等义务的规定（本文以下部分将与第136条相关的义务统称为“信息保存义务”），该信息保存义务正是下述过程性责任框架与制裁标准框架的相连之处。

（2）过程性责任框架的表现形式和核心内容

从《食品安全法》的制度设置来看，过程性责任框架设置在制裁标准框架之前，由第136条规定的免责条款将上述两项前提条件连接成一体。从该条规定内容看，之所以设置免责条款，是对应法定“进货查验记录”的一般性义务（第65条），即信息保存义务。第65条要求“食用农产品销售者应当建立食用农产品进货查验记录制度，如实记录食用农产品的名称、数量、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证”。这里呈现出的法规范内容是，生产经营者如果履行了这项信息保存义务，就能免受制裁，反之则要承受被制裁的责任（第126条第1款第3项）。值得注意的是，信息保存义务的诸条规定单独构成了一个“行政秩序—制裁”制度框架，其与前述农药残留超标的制裁标准框架在结构上相同。

上述两个制度框架经由免责条款（第136条）建立起连接关系。需关注的是，这里所谓的免责，是指生产经营者在履行了过程性责任框架中的信息保存义务后，可以被免除由农药残留超标的事实所导致的处罚，而不是被免除信息方面的责任，即被免除的是结果责任。因此，需进一步分析两者的关系才能厘清过程性责任框架的作用。

2.过程性责任制度框架的特点

《食品安全法》建立的信息保存义务方面的过程性责任框架，对责任判断所起的作用，与通常的行政处罚制度特征相比有较大的变化，具体特点表现如下。

（1）行政主体亦为责任主体

从相关法条的规定来看，信息保存义务的责任主体当然是食品的生产经营者。尽管相应法规范内容并没有以明示形式对外显现，然而就该义务产生和履行方式而言，责任主体同样也包括行政主体。这是因为当“进货查验记录”的信息保存义务被规定到《食品安全法》并须付诸履行时，就会涉及以下几个问题。同时要注意，之前的《食品卫生法》中并不存在这项义务。

第一，相关义务存在的告知。这项信息保存义务的产生基础是由立法设置的行政秩序，当事人并非基于道德观念或一般生活生产常识就理所当然地知晓其存在及内容。因此，对于法定的义务承担者而言，须经行政主体告知后才能知晓义务的存在，进而才能开始履行相应义务。这种事前的告知义务（包括普遍的法律义务教育）可以归入行政主体广义的教示义务范围之内。

第二，相关义务内容的说明。在现代科技知识领域，对当事人而言，若非经必要教育，通常不会自然而然地懂得和理解大量专业知识；进而在法律方面，如不说明相关内容，当事人也不会理所当然地理解自身为什么应承担相应义务。因此，对于法定义务的承担者而言，同样需要通过接受来自行政主体的说明，才能切实履行相应义务。

第三，双向的义务结构。结合上面两点内容可知，在现代有关行政秩序的立法或者行政立法，至最终对违法者实施制裁为止的行政过程中，除了违法行为当事人通常应承担的义务之外，还存在行政主体应承担的诸如广义教示和说明等义务。当然，基于立法表述方式的原因，这种义务时常会以默示方式潜在地表现在具体条款之中，尤其在强调行政相对人的义务时更是如此。通过法解释，可以发现和整理出相应规范内容。

总而言之，这种双向义务结构具体归结到《食品安全法》之中，表现为生产经营者如果违反“进货查验记录”义务，应接受第126条规定的“责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”的处罚责任。从该款规定的内容来看，责令改正的前提，自然是生产经营者已经知晓相应的“进货查验记录”义务。因此可以认为：首先，在责令改正之前，相对人理应已获得了来自行政主体的告知；其次，即使没有获得事前的法定告知，“责令改正，给予警告”本身也应兼具告知的功能。而只有在其知晓信息保存义务且不予改正的情况下，生产经营者才须接受后续的处罚。因此，就整个行政过程来看，当存在生产经营者知晓信息保存义务的制度前提时，“责令改正，给予警告”是行政主体应承担的第一顺序义务。生产经营者是否应该接受处罚，则是在此之后的行政过程中才出现的判断事项。

（2）两个制度框架的关系

通过归纳上述内容可知，从设置一般性禁止性义务秩序（《食品安全法》第34条第2项）的起点，至最终对违反义务者的制裁规定（《食品安全法》第124条第1款第1项）为止的整个制度中，存在两个制度框架：一是，有关信息保存义务的过程性责任框架；二是，有关确定和承担（农药残留超标）违法的结果责任制裁标准框架。其中，前者是后者的前提性制度。

两个制度框架存在前后过程性顺序关系。过程性责任框架中有关信息保存义务的设置属于日常风险预防和控制制度，发挥日常化的行政管理作用。与此不同的是，在后续的结果责任制裁标准框架中，就国家行政权介入社会的方式和强度而言，行政处罚之类的制裁措施属于行政活动中最具极端强度的行政行为。正因为两个制度框架在实定法中的这种关系，对违反规定的当事人进行处罚的合法性要件，除了制裁标准框架中有关违法事实的构成要件（如客观上存在农药残留超标的结果事实）之外，行政主体是否履行了过程性责任框架中义务的事实也属于行政处罚是否合法的要件。例如，基于生产经营者并不会理所当然知晓信息保存义务的前提，行政主体须承担相应的告知等方面的义务。在最终作出（基于客观结果事实）处罚决定时，行政主体应当已经履行了整个行政过程中的义务。

具体而言，被处罚的当事人在接受制裁时，应该已经知晓了“进货查验记录制度”规定的信息保存义务，而这项义务的前提须经行政主体告知。在制裁标准框架中，设置履行信息保存义务后的免责规定（第136条），连接了过程性责任框架，即只有在当事人知晓保存信息义务的前提下，才能接受最终处罚决定。这意味着，在第二部分的制裁标准框架中，行政主体作出处罚决定时，除须考虑是否应作出处罚及作出何种程度的处罚外，更重要的是必须考虑当事人是否知晓信息保存义务、行政主体是否已在事前履行告知义务等前提事项。进而言之，在这种双向义务结构中，行政主体承担生产经营者知晓信息保存义务的责任，当发现其未履行“进货查验记录”义务时，首先可选择的只有“责令改正，给予警告”（第126条）两种行为效果。可见，其一，在程序上，“责令改正”的前提是当事人知晓保存信息义务而不履行。这里需要注意的是，即使生产经营者至此仍未知晓相应义务，“责令改正”的作出具备告知义务存在的作用。其二，只有在知晓信息保存义务而未履行的前提下，才能适用因农药残留超标而被处罚的规定（第124条第1款第1项）。

从上述两个制度框架的关系可知，过程性责任框架中规定的法律义务，作为法律上必须考虑的事项，构成行政主体作出最终处罚行为的合法性要件。如无视法律整体的权利义务设置结构，省略法律对过程性责任的要求而只是适用（制裁标准框架中的）处罚，则难以回避行政主体滥用职权的可能。

三

法律目的统合性与对法解释的约束

以上部分是对以“方林富案”和“榆林毒芹菜案”为代表的“小过重罚”类案件中涉及的法解释问题的整理和初步分析。从中可以发现的是，无论是既有的学术讨论还是案件处理，讨论的重心基本集中在“行政秩序—制裁” （要件—效果）框架的制裁环节中，着眼于制裁效果（处罚决定）是否合适或过重。所谓“小过重罚”的问题也就是法定效果裁量选择至极限后，引发的究竟应如何进一步合法地选定裁量效果的问题。这些讨论基本没有摆脱法规范中规定了制裁幅度等内容的具体条款。本文基于案件所涉及的实定法（《广告法》与《食品安全法》），在上文中指出应将制裁环节中裁量效果确定之前的相关制度也纳入分析范围，即将事实是否构成（要件问题）及相关过程性责任框架等实定法的具体要求也纳入分析视野。因为从法律适用的判断顺序而言，只有当这些前提条件满足后，才能进入制裁效果的确定环节。

毋庸置疑，决定行政处罚时必须考虑的事项绝不会局限于制裁效果范围，而是应从所依据的法规范整体出发，体系性地理解法规范对行政行为的合法性要求。本文以下的部分将讨论为什么还须从法规范的体系角度考虑上文提到的几项前提性的制度内容。

（一）法律目的和“目的—手段”框架

上文指出了有关“小过重罚”的两个代表性案件中，存在未关注要件设置和判断问题（如“方林富案”），以及未关注过程性责任框架与行为构成要件的关系问题（如“榆林毒芹菜案”）。对此，需进一步追问的是，为什么有必要将这些内容纳入“要件—效果”框架中考虑。进一步而言，究竟应依据何种规则，将哪些事项纳入法律判断的范围。

就法律适用的一般要求而言，无论在法解释的理论上，还是实定法的规范形式上，明确法律目的都有重要的作用，在判断如何作出行政处罚决定时同样如此。因此，下文依然以前述两个案例为代表事例，分析在法律目的的确定与引导下，如何明确“要件—效果”框架中的行为要件构成。

1.法律目的及其表现方式

在法律适用尤其是在作出处罚决定时，行政主体往往直接关注的是制裁的作出，在一般情况下很少关注所适用法律目的的约束性。这在上述案例内容部分中已有所体现。然而，在法律适用中，法律目的的解释分析极为重要，其可确保法律适用符合立法所设定的轨道，也是法规范的基础所在。因此，不能脱离相应实定法的整体而单一地，仅从文意角度理解个别而具体的法条的内容。相应的法解释，应关注法律目的在其中的作用，即至少应关切该实定法的法律目的与作为行政行为依据的个别而具体的法条的关系。

通常情况下，我国法律法规在第1条就明文规定立法目的，这已成为表述立法目的的标准形式。行政法规范也大多如此，这样的规定格式可以显而易见地凸显每一部法规范的具体法律目的。但需注意的是，在行政法领域中，法律目的的表现形式较为特别，体现为以下两点。

其一，以单行法为行为根据。由于不存在体系统合的法典，行政主体在作出行政行为时所依据的具体法规范通常是单行法。如在本文涉及的案件中，行政处罚依据的是《广告法》《食品安全法》这类单行法。当然，我国行政法体系中也存在如《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等居于行政法体系通则层面的法，但由于行政执法活动都限于具体领域，如广告管理、食品安全管理等，因此在具体的法律执行中，行政行为并不能单独或直接以这些通则性质的法律为依据。

其二，法律目的的政策性与实现手段关联。由于行政行为的根据规范表现为单行法，而每部单行法又有特定的行政任务，如《广告法》针对广告管理，《食品安全法》针对食品安全管理，《药品管理法》针对药品管理等。各个相应单行法的第1条设定了具体的立法目的内容，将行政任务转化为特定单行法的法律目的。因此，单行法对所规范的特定行政领域，都有特定法律目的（政策性的法律目的）。其设定内容的不同所体现的正是各自法律目的的差异。与此相关联，单行法的内容必须为实现该特定法律目的设置相关的法律手段。由此，在法律判断方面，存在与“要件—效果”框架不同的“目的—手段”框架。

2.法律目的对构成要件的作用

作为法律判断方法的“目的—手段”框架与“要件—效果”框架的关系是法学讨论的一个课题。基于该主题，本文将从法解释的方面关注前一框架对后一框架的作用，尤其是对要件构成的影响。单行法的法律目的，一方面赋予行政主体相应的行政任务；另一方面，对行政行为是否构成违法的要件起约束和限定作用。如“方林富案”中法律适用方面就触及该问题。

如果立足于法律目的分析，首先需关注的是《广告法》中表示该法律目的的第1条规定，以此统合解释根据该法作出的各类行政活动最终是否符合该法的要求。该条设定的法律目的是“规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序”。以“保护消费者的合法权益”的目的规定为基点，连接“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者”（第4条第1项）的具体要求，由此与“绝对化用语”的规制要求（第9条第3项）形成了对应的法规范关联关系。当出现使用“绝对化用语”的行为时，行政主体须作出的首要判断是相应的“绝对化用语”在哪些情况下导致消费者的误解。这意味着在相关法规范的解释中，需要从实现此法律目的的角度判断该法律中允许设定的是哪些法律手段，以及这些法律手段实施的范围。

显然，从法律目的出发建立分析基点，可以排除广告内容仅使用了“绝对化用语”，就理所当然地认定行为人构成违法的形式主义判断方式。在“方林富案”发生至《指南》颁布的整个过程中，确实可以观察到行政主体自身在判断基准方面摆脱形式主义限制所作的努力，但更重要的是，该案一、二审判决潜在地提出消费者“客观人标准”，则在法理上更符合法律目的要求。这项标准可以在法律目的制约下，得出这样的判断结论：具有“误导”（符合“客观人标准”的）消费者的“绝对化用语”才是该法第9条第3项所禁止的广告行为，只有这类使用了“绝对化用语”的广告行为，才必须接受第57条第1项规定的处罚。否则，即使使用了“绝对化用语”也并不构成违法行为。在此前提下，行政主体作出判断“绝对化用语”要件的行为（要件裁量），才符合法律目的要求。

对“榆林毒芹菜案”而言，法律适用方面也同样触及法律目的问题。《食品安全法》的法律目的在于“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”（第1条）。为实现此目的，该法需要设置能够“实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”（第3条）的法律手段。因此，该法律在规制“残留农药超标”方面，于通常确定结果责任的制裁标准框架之前，加设了过程性责任框架，通过确定“信息保存义务”作为具有预防和风险管理的法律手段来实现其法律目的。不仅如此，如上述“过程性责任框架”部分指出，在“信息保存义务”相关的规定中，行政主体也因负有（对生产经营者的）义务存在告知责任、义务内容说明责任而成为责任主体，由此与作为相对人的生产经营者之间形成了双向义务结构的关系。也正因为如此，行政主体是否已经履行了这部分责任，也须纳入是否构成“农药残留超标”要件的考虑事项，成为实现法律目的的一种手段。

（二）法律手段的特征

当“要件—效果”框架中的要件设定须受制于实现法律目的时，与本文涉及的“小过重罚”案件相关的内容便呈现出以下特征。

1.要件设定的裁量性及其限制

在现代成文法规范的表现形式方面，很多用语往往体现为具有抽象性的不确定法律概念，如“公平”“必要”“及时”“安全”等。这导致行政主体在执行法律时，必须根据相关管理情况需要，对这些概念设定相应要件，此类行政活动被称为要件裁量。《广告法》第9条第3项“使用绝对化用语”由哪些要件构成，也同样涉及要件裁量问题。对于不确定法律概念，一方面，行政主体可以自行设置相应要件为法律适用提供判断基准；另一方面，因设置要件是为了实现法律目的，故设置怎样的构成要件还须受法律目的的约束。总之，如何设置裁量要件，关系到行政行为合法性。

在“要件—效果”框架下，在“方林富案”中，无论是从文意层面形式性地理解“绝对化用语”的文意，还是采取《指南》或一、二审判决中的“客观人”标准，设置要件裁量及其表现形式均属传统方式，即行政主体直接针对不确定法律概念设定适用的具体要件。然而，在“榆林毒芹菜案”中，如何认定“农药残留超标”的方式，则显现出行政主体在应对当代法律发展产生的复杂性局面时，采取了传统与现代的结合方法。简而言之，这两个案件至少在以下两个方面呈现出要件设置结合了现代的风险预防目的要求。

其一，对于如何认定“农药残留超标”的事实构成要件问题，行政主体在法律判断方面会设置一个国家标准，以符合法律目的要求。由于《食品安全法》立法目的是保证食品安全和保障公众身体健康和生命安全，所以设置法律手段的相应基准，即“食品安全标准”在法律约束性上要高于其他裁量要求，其与法律、法规并行成为食品生产经营者的行为规范（第4条第2款）。因此，由行政机关制定和公布的农药残留强制性标准成为法定判断标准（第25条、第26条第1项、第27条第1款）。这种设置方式虽属于传统的通过制定规范性文件，对法规范无法直接规定的内容予以具体化的方式，但由于要件设定的具体化内容由数值构成，表现为数值型行为基准，因而食品安全领域的这类行政裁量在形式上又具有特殊性。当然，无论行政主体在要件设置方面如何裁量，都应在制裁标准框架之内。

其二，这种要件设置不同于传统之处，在于管理食品安全的法规范结构方面。正如本文第二部分“制裁标准框架中要件的内外结构”之“过程性责任框架”所述，在制裁标准框架中，在判断是否存在违法行为的环节之前，法规范设置了过程性责任框架，由此，违法行为的构成要件方面出现了不同于以往的新现象。除了对诸如“农药残留超标”这类不确定法律概念的裁量设置要件外，行政主体还须依法考虑过程性责任框架与构成要件的关系，履行过程性责任框架中的义务。

在原本的学术分类中，过程性责任框架中法规范规定的各种具体事项，主要归属于风险预防方面的责任，与违法行为的构成要件并不直接相关。但是，生产经营者的“信息保存义务”与行政主体的告知义务构成双向义务结构时，行政主体在此框架中的行为也就成为判断生产经营者行为是否违法的构成要件的一部分，这就要求行政主体在设置要件时，必须将自身所承担的义务部分也嵌入其中。

2.法律手段与责任属性

如何对不确定法律概念设置要件，以及如何适用过程性责任框架之中的各种责任规定，是为实现法律目的服务，因此在整部单行法中规定的各类行为方式，如罚款等行政处罚、“信息保存义务”，整体上都应理解为是为了实现法律目的可采用的法律手段。与此相关的是，在单行法中提供的保障即法律责任，会因此有不同的归属。

（1）行为责任、状态责任与过程责任

行政处罚是针对“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”的法律规定（现行《行政处罚法》 第4条），处罚行为的对象是违法行为人，追究的是其行为责任。《广告法》 第9条第3项使用“绝对化用语”即针对发布该用语的广告发布者，这是通常意义上法规范中呈现的法律责任属性。然而，《食品安全法》呈现了现代法治建设中的另一种责任制度，具体而言，如“榆林毒芹菜案”所涉及的法规范至少有三种法律责任，即行为责任、状态责任与过程责任。

第一，行为责任。这是传统意义上对违反行政秩序，由违法行为人承担的相应责任。在制裁方面，行为人须承担相应的行政处罚责任。如从传统维护法秩序的角度而言，在《食品安全法》的秩序范围内，因“农药残留超标”而接受处罚的应是导致该事实结果的违法行为人的行为。但是，该法律的重点并非仅限于违法行为人，而是更广泛地将《行政处罚法》中未直接规定的其他责任种类也纳入其中，从而以单行法的方式发展了责任法规范。

第二，状态责任。与将行为人设定为责任主体的制度不同，该种责任制度是将物的状态作为设定行为法律责任的连接点，对物享有支配权的主体承担该物的状态所产生的危害性责任。尽管我国《行政处罚法》形式上表现出的是行为责任（第4条），但在实定法领域中，《土壤污染防治法》第45条已经建立起了状态责任制度。在《城乡规划法》中有关违法建筑物责任方面，已有学者开始对状态责任进行相关理论探索。司法实务也出现了法院通过扩张解释《行政处罚法》 “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”的规定，提出了状态责任的主张。《食品安全法》中也设置了状态责任，且该种责任与“榆林毒芹菜案”中的责任结果紧密相关。

在规制“农药残留超标”所适用的《食品安全法》条款中，对于“农药残留超标”的违法结果，食品生产经营者可能是违法行为主体，那么造成“农药残留超标”结果的行为人应当承担该法第124条第1款第1项规定的法律责任（行为责任）。但是，相关责任规定所针对的，并非只有行为责任这一种。从本文第二部分“制裁标准框架中要件的内外结构”之“过程性责任框架”对过程性责任框架整理的内容可知，如“榆林毒芹菜案”所示，案件当事人的食品生产经营者并非实施“农药残留超标”的行为主体，而是在食品经营过程中实际占有支配了相应食品。在作为商品的食品的整个流通过程中，无论时间长短，每个环节都存在这样的食品经营者。这些食品经营者与承担行为责任的违法行为主体一样，也须接受第124条第1款第1项规定的法律责任。因此，过程性责任框架中的食品经营者，承担的就是状态责任。此种作为手段的状态责任制度，解决了必须符合法律目的，但无法确定行为责任人的问题。

第三，过程责任。这个责任在前述“过程性责任框架”部分已经作了相关分析，法律在食品的流动过程中设置与“农药残留超标”相关的“信息保存义务”，作用在于保障状态责任的落实。当然，如果从行为责任与状态责任的分类而言，是否履行“信息保存义务”，也可归入行为责任的范围。只是在《食品安全法》体系中，该过程性责任框架对于结果责任而言，属于增设的保证性责任制度。相对于此过程责任，上述行为责任与状态责任因都是针对“农药残留超标”最终的责任承担者，故属于结果责任。

（2）过程性责任框架对效果裁量的作用

由于过程性责任框架中的“信息保存义务”需以当事人知晓该义务的存在为前提，因此，是否知晓即意味着当事人是否存在过错，而是否存在过错也是违法行为的构成要件。与此相对，在双向义务结构之中，如果行政主体没有履行自身的义务，如未事前告知或者没有作出“责令改正，给予警告”这类处罚就直接跳跃至最后环节，作出对“农药残留超标”责任的处罚，即使选择了最轻的法定处罚程度，相应的行政处罚决定也难免构成违法。

第一，告知与过错。食品生产经营者负有在生产经营过程中的“信息保存义务”，如果没有履行该义务，则必须承担被处罚的责任；如已履行该义务，则可免除因“农药残留超标”应受的行政处罚。这是《食品安全法》为规制“农药残留超标”在过程性责任框架中的内容设定。上文“过程性责任制度框架的特点”部分指出当事人只有在知晓信息保存义务的前提下而未履行该义务，即存在过错（故意或者过失）时才可受处罚。这意味着过错也是构成过程责任的要件之一，即只有在明确了当事人存在过错的前提下才能予以处罚。进而言之，当过程责任中的过错得到证明后，便可缓解状态责任中过错要件的要求。当然，这方面的责任构成中主观要件之构成，还值得进一步探究。

第二，裁量中的考虑事项与行政行为合法性。上述内容说明了过错要件成立的前提是当事人知晓义务的存在，而知晓的前提是行政主体的告知。当然，所谓告知可在多层意义上达成。如宏观层面通过宣传方式让食品生产经营者知晓“信息保存义务”制度，或微观层面在具体行政行为实施的事前程序中作出相应“告知”的程序性行为。反之，如果当事人不知自身应履行“保存信息义务”，则自然无法承担过程责任，因而也就在确定状态责任方面欠缺过错构成要件。

行政主体是否已经使当事人知晓“信息保存义务”，成为其实施制裁过程中必须考虑的事项。基于过程性责任框架中的双向义务结构，若行政主体未告知相对人相关责任的内容，则属于行政主体履行义务的欠缺。当行政主体在制裁标准框架中作出行政处罚时，没有考虑在过程性责任框架中应承担的义务，即没有考虑应考虑的事项时，所作出的行政处罚决定会因滥用职权而违法。这意味着在行政制裁中，行政主体未使用有义务使用的法律规定的手段，将使法律目的无从实现。当行政处罚决定违法时，行政主体无论对行政行为效果作何种裁量，法律上均已毫无意义。

四

结语

本文借助对“小过重罚”案件中具有代表性的“方林富案”和“榆林毒芹菜案”的相关法规范适用的分析，指出在现代行政法对行政处罚的认定方面，需要以实定法中的法律目的为统合，确立构成要件的具体内容及法规范中多个制度框架之间的具体关系，以此为前提建立起决定选择处罚行为程度的基础。尤其应注意的是，在遵循法律目的的要求下分析一个具体法律问题时，需将问题置于该事项涉及的实定法制度整体框架中去判断应有的决定方式，从而避免将能够应对复杂社会情况的法规范执行活动，矮化为对法规范条款中文字的机械性和形式化套用。

从有效地适用法规范层面而言，法律适用的过程需要将复杂的实定法规范的裁量性内容，尤其是具有制度框架结构属性的内容转化为指导行政实务一线工作的裁量基准。这里的裁量基准不仅仅是对效果裁量程度的设定，还包括法规范适用的整个过程，尤其是法的具体目的，以及与此相关的诸多制度框架的整体关系。如何将这些内容简洁明了地“说明书”化，无疑是对裁量基准制定者的法律理解能力和行政能力的考验。本文对于“小过重罚”案件的讨论，或许可以为裁量基准的内容设置提供些许发展的方向。

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《法学》2026年第2期目录

1.“人的自由全面发展”的人权原理释论

陈斌

2.类案类判的理论重构：以“规则”概念为核心

余昊迪

3.行政处罚构成要件的裁量性判断

——以“小过重罚”案件的适用为例

朱芒

4.涉个人信息政务数据共享活动中比例原则的适用

王正超

5.行贿犯罪从重处罚的体系审视与规范运行

陈伟

6.海洋跨界污染刑事责任承担的根据及其实现

杨华

7.形成权行使不可单方撤销之反思

廖鸿宇

8.论未经同意收集、利用个人信息的本身损害

薛婳

9.刑事诉讼中单位主体地位的反思与保护

刘沛泉

10.涉案虚拟货币处置的实践问题与程序构建

孙啸天

11.论平台低价竞争的价格法规制

尹亚军

12.涉外法治视角下经济制裁与出口管制的法律协调

张耀元

《法学》是华东政法大学主办的中文法学类期刊，也是全国为数不多的法学理论类月刊，创刊于1956年。本刊已逐步形成“紧贴现实发展、冲击法学前沿、反对无病呻吟、彰显学理深度、论证严谨规范、文字清新易懂”的用稿特色。

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责任编辑 | 郭晴晴

审核人员 | 张文硕 毛琛昕

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