筑牢民生底线 激活发展动能——访中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授李志明

来源：【人民日报中央厨房-民生无小事工作室】

《民生周刊》记者 徐英子

在外部环境深刻变化与国内供需结构转型的双重挑战下，兜牢民生底线、保障困难群众基本生活不仅是经济社会发展的基础和前提，更是激活内需、稳定预期、凝聚合力的战略支点。

如何通过机制创新与政策协同，让经济增长有效转化为群众获得感？如何构建更精准、更可持续的帮扶体系，实现从生存保障迈向发展赋能？围绕困难群体关爱帮扶这一重要议题，《民生周刊》记者专访了中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授李志明。

既是兜民生底线的“必修课”，也是解经济难题、稳发展大局的“先手棋”

民生周刊：中央经济工作会议将“坚持民生为大，努力为人民群众多办实事”列为今年要抓好的重点任务之一。在当前经济发展面临“外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出”的形势下，加强对困难群体的关爱帮扶有哪些重要意义？

李志明：中央经济工作会议将“坚持民生为大，努力为人民群众多办实事”列为重点任务，这一部署立足当前外部环境变化影响加深、国内供强需弱矛盾突出的发展形势，对做好民生保障工作提出了总体要求。在“外部环境变化影响加深、国内供强需弱矛盾突出”的经济形势下，加强对困难群体的关爱帮扶，既是践行以人民为中心发展思想的基本要求，也是破解经济发展难题、维护社会稳定、夯实发展根基的关键抓手。

第一，这是守住民生底线、筑牢发展基本盘的核心要求。困难群体抗风险能力最弱，在外部环境承压、国内经济面临供需失衡挑战的背景下，加强对他们关爱帮扶有助于守住不发生规模性返贫的底线，保障困难群体的基本生存和发展权利。这是坚持“民生为大”最直接的体现，也是经济社会发展的前提和底线。

第二，这是破解国内供强需弱矛盾、激活基础消费的重要抓手。供强需弱的核心症结之一是居民消费能力和意愿不足，而困难群体的边际消费倾向远高于中高收入群体，他们的收入得到提升后会直接转化为食品、日用品、基本服务等即期消费，是撬动基础消费市场的重要力量。通过发放救助补贴、完善兜底保障、推进就业帮扶等举措，切实增加困难群体的可支配收入，能有效弥补中高收入群体消费升级放缓带来的消费缺口，扩大社会总需求，缓解供需失衡，形成“惠民生—促消费—扩内需—稳增长”的良性循环，促进国内经济大循环，为破解供强需弱矛盾提供精准发力点。

第三，这是发挥社会“减震器”作用、维护发展稳定环境的关键举措。外部环境的不确定性叠加国内经济转型升级过程中遇到的阶段性困难，容易引发各类社会风险，而困难群体的生活保障问题若得不到妥善解决，极易成为社会矛盾的导火索。加强对困难群体的关爱帮扶，能有效化解其生活困境带来的潜在矛盾，减少社会治理成本，发挥社会保障的“减震器”和“稳定器”作用，为应对外部环境冲击、推进国内经济结构调整和转型升级，营造安定有序的社会环境，避免发展因社会不稳定而受阻。

第四，这是促进社会公平、凝聚发展合力的必然选择。当前经济发展面临的挑战，需要全社会“心往一处想、劲往一处使”，共同应对，而社会公平是凝聚发展合力的基础。在发展承压的时候，若困难群体生活水平下降，会加剧收入分配差距，影响社会共识。加强困难群体关爱帮扶，通过再分配机制弥补市场调节的短板，让困难群体感受到发展的温度，能维护社会公平正义，夯实社会凝聚力，让全体社会成员尤其是弱势群体对发展充满信心，从而凝聚起共克时艰的磅礴力量，为经济发展注入精神和社会动力。

第五，这是保障劳动力市场稳定、夯实经济循环人力基础的重要支撑。困难群体中包含大量农民工、灵活就业人员、失业人员等劳动力群体，在供强需弱背景下，部分企业面临生产经营压力，易出现就业岗位缩减、用工不稳定等问题，加强对这部分困难劳动力的帮扶，通过职业技能培训、公益性岗位安置、就业创业扶持等举措，能保障其就业能力和就业机会，避免其因生活困难退出劳动力市场，从而维护劳动力市场的基本稳定，保障产业链供应链的基础劳动力供给，同时提升困难劳动力的就业质量，为经济复苏和高质量发展储备基础人力资源。

第六，这是稳定市场预期、提振发展信心的重要政策信号。对困难群体的精准兜底和关爱帮扶，彰显了政府直面发展挑战、切实保障民生的责任与担当，不仅能稳定困难群体的生活预期，更能稳定全体居民的消费和发展预期，缓解社会层面对经济形势的焦虑情绪，同时增强市场主体对经济发展的信心，让企业更敢于投资、社会更敢于消费，为破解当前经济发展难题营造积极的市场氛围和社会预期。

简言之，在当前复杂的经济形势下，加强困难群体关爱帮扶，既是兜民生底线的“必修课”，也是解经济难题、稳发展大局的“先手棋”，其背后是民生保障与经济发展、社会稳定的深度融合，唯有让困难群体得到切实保障，才能让经济发展更有温度、社会进步更有厚度，为应对各类风险挑战、推动经济高质量发展筑牢最坚实的根基。

投资于物和投资于人相互促进，既治标又治本

民生周刊：中央经济工作会议提出，做好新形势下经济工作“必须坚持投资于物和投资于人紧密结合”。怎样运用这一思路加强对困难群体的关爱帮扶？

李志明：在当前经济形势下，运用中央经济工作会议提出的“坚持投资于物和投资于人紧密结合”的思路加强对困难群体的关爱帮扶，是兼顾民生兜底与发展赋能、破解经济发展难题与推进共同富裕的关键举措。

这一思路的核心是将物质资本投入与人力资本积累有机融合，既通过硬件建设筑牢困难群体生存发展的物质根基，又通过能力提升激发其内生发展动力，最终实现短期兜底帮扶与长期可持续发展的统一。

投资于物是对困难群体开展关爱帮扶的前提和基础。在民生领域，要通过扩大公租房等保障性住房供给、在困难群体集中区域布局普惠性教育医疗养老设施、建设就业帮扶车间与职业技能实训基地、完善社会救助信息化平台与“智慧救助”体系等具体举措，切实为困难群体解决住有所居、基本服务可及、就业有渠道、救助有保障等现实问题，从根本上消除其发展的物质障碍。同时，这类有效投资还能直接拉动社会总需求，缓解当前供强需弱的核心经济矛盾，为困难群体关爱帮扶工作提供可持续的资金与发展支撑。

投资于人是对困难群体开展关爱帮扶的核心和关键，更是实现从“输血式”帮扶向“造血式”帮扶转变的重要举措。要通过为困难家庭子女提供免费学前教育与职业技能培训、开展订单式定向式技能培训并开发公益性岗位、提高困难群体医保报销比例与大病医疗救助力度、组织社会融入培训与社区参与活动等方式，既有效阻断贫困代际传递，又全面提升困难群体的就业竞争力、健康保障水平与社会适应能力，推动困难群体从被动接受帮扶转变为主动参与经济社会发展，真正激活其增收致富的内生发展动力。

投资于物与投资于人并非相互割裂的两个方面，而是相辅相成、相互促进的有机整体。在实际帮扶工作中，需推动两者深度融合、协同发力。要通过规划融合，将困难群体的教育、就业、医疗等发展需求融入物质基础设施建设规划，实现设施建设与服务供给同步规划、同步建设、同步投用；通过资源整合，统筹财政资金、社会资本等各类资源，形成帮扶组合拳；通过机制衔接，建立“物质保障—能力提升—就业增收”的联动机制，让困难群体的发展成果反哺生活改善；通过效果协同，实现物质兜底的短期举措与能力赋能的长期行动相互支撑，达成治标与治本的统一。同时，针对农村、城市、残疾人等不同类型的困难群体，需开展差异化的融合帮扶实践，让这一思路落地见效、精准发力。

总之，以投资于物和投资于人紧密结合的思路加强对困难群体的关爱帮扶，不仅是践行以人民为中心发展思想、守住民生底线、维护社会稳定的基本要求，更能通过提升困难群体的可支配收入撬动基础消费、培育人力资本夯实发展根基，为破解当前供强需弱的经济发展矛盾、扩大内需、推进全体人民共同富裕，筑牢经济社会高质量发展的坚实根基。

以结构性改革消除经济增长与民生改善之间的温差

民生周刊：2025年，我国经济实现5.0%的增长目标，同时居民就业、收入增长仍然面临压力，成为制约经济持续健康发展障碍。怎样破解这种矛盾、消除这种温差？

李志明：这一矛盾的本质，是经济增长与民生改善之间的传导机制不通畅，温差的形成有着多重原因：一是产业升级带来的结构性失衡。高端产业创造的高薪岗位多集中于高技能群体，房地产、传统制造、线下服务等传统就业蓄水池持续收缩，普通劳动者面临明显的转型阵痛，就业市场出现“有人无岗、有岗无人”的错配问题。二是收入分配与民生预期存在偏差。尽管居民收入增速与GDP基本同步，但2025年全国居民收入中位数仅为平均数的83.5%，收入差距带来的获得感差异较为明显，加之财富效应收缩、居民预防性储蓄意愿高企，消费倾向跌至近3年新低，形成了“多存少贷”的消费负向循环。三是中小微企业发展承压直接传导至就业端。作为吸纳80%社会就业的主体，中小微企业面临成本与需求的双重挤压，降薪裁员现象有所增多，进一步放大了居民在就业和收入层面的体感压力。

要破解经济增长目标实现与居民就业、收入压力并存的矛盾，消除经济增长与民生改善之间的体感温差，核心在于打通“增长—就业—收入—消费—增长”的良性循环，关键是通过结构性改革与政策精准发力，从稳就业、提收入、优分配、强保障、促消费等五个维度综合施策，推动经济增长红利向民生福祉均衡传导，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

稳就业是破解这一矛盾的首要抓手，需从产业侧扩大就业容量、群体侧分类精准帮扶、技能侧促进技岗适配等方面协同发力，既扩大就业岗位总量，又解决就业结构性错配问题。提收入是夯实民生基础的核心环节，需从强化工资性收入、拓展财产性收入、激发创业性收入等渠道发力，稳步提升居民收入水平，同时增强收入的稳定性和可持续性，让居民“敢消费、能消费”。优分配是缩小收入差距、促进共同富裕的关键举措，需通过三次分配协调配套改革，推动发展成果全民共享，切实提升居民的获得感和幸福感。强保障是消除居民后顾之忧、稳定民生预期的重要支撑，需从社保扩面提质、住房教育减负、应急救助扩容方面入手，织密扎牢民生保障网，让居民不用为基本生活担忧，从而释放消费潜力。促消费是打通增长与民生循环的最后一环，需通过释放消费能力、创新消费场景、强化消费金融支持，推动居民收入向消费转化，让消费成为拉动经济增长的第一动力，形成经济增长与民生改善的互促共进。

建立健全分层分类救助体系，实现对困难群体的有效、公平救助

民生周刊：怎样通过建立健全分层分类的社会救助制度体系，精准识别不同困难群体的需求，实现救助资源与服务的有效、公平配置？

李志明：建立健全分层分类社会救助体系，核心在于实现对象精准识别、需求精准匹配、资源精准投放、服务精准供给，通过构建梯度救助、分类帮扶、智慧赋能、多元协同相结合的制度机制，打通社会救助“最后一公里”，真正实现“兜住底、兜准底、兜好底”的目标。这一体系的本质是推动社会救助从“粗放普惠”向精准帮扶转变，从单一物质救助向“物质+服务”综合救助升级，从被动申请向主动发现、动态监测转型，解决困难群体救助不足与资源浪费并存的矛盾，消除社会救助领域的温差，确保救助资源与服务公平有效地惠及最需要的人。

构建科学的分层分类框架是精准救助的基础，关键要实现对象分层与需求分类的有机结合，形成圈层式救助格局与菜单式帮扶清单。对象分层按困难程度划分为若干圈层，核心层为特困人员、低保对象，这类群体完全或部分丧失劳动能力、无稳定收入来源，需予以全额保障、长期供养以解决生存型需求；中间层为低保边缘家庭、防止返贫监测对象，收入略高于低保标准但抗风险能力弱，易因病因灾因学返贫，需实施差额补贴、重点监测以解决临界型需求；外围层为刚性支出困难家庭、临时遇困人员，收入水平正常但因突发因素导致基本生活困难，需开展临时救助、专项帮扶以解决突发型需求；拓展层为灵活就业困难人员、独居老人等其他低收入人口，存在特定困难但未纳入前述范围，需做好政策衔接、服务支持以解决发展型需求。

需求分类后，则需建立“1+N”救助模式，“1”是涵盖现金、实物救助的基本生活救助，筑牢生存底线；“N”是覆盖医疗、教育、住房、就业等领域的专项社会救助，解决各类特定困难，同时叠加急难社会救助和社会力量补充救助，形成全方位、多层次的救助网络。

完善精准识别机制是分层分类救助的关键前提，核心要打通主动发现、多维核查、动态监测、民主评议的全链条，精准回答“谁需要救助、需要什么救助、需要多少救助”的问题。优化救助资源与服务的配置方式，是实现救助资源有效公平投放的核心环节，关键要建立“资金跟着项目走、项目跟着需求走、服务跟着对象走”的配置机制，让每一笔救助资金、每一项救助服务都用在刀刃上。

原文刊载于2026年第3、4期 2月9日出版的《民生周刊》杂志

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