从村镇银行改革看农村金融变迁！专访上海新金融研究院刘晓春

春节前，不少中小银行逆势上调存款利率以吸引更多存款，村镇银行的表现尤为积极。这背后反映出村镇银行作为独立小法人机构的生存困境：负债端成本偏高，资产端则受竞争影响利率偏低，利差空间持续被压缩。

2024年以来，村镇银行风险化解与改革重组显著提速，改建为分支机构成为最普遍的路径，仅2025年一年就有310家村镇银行完成注销。从更广视角看，村镇银行是中小银行的重要组成，近年来农信社、农商行合并等农信系统整合也同步推进。

这些情况不仅关乎村镇银行等机构的自身存续，更折射出农村金融体系的深层变革——农村金融改革为何总是改革再出发？围绕村镇银行改革化险、农村金融生态优化等核心议题，券商中国记者专访了上海新金融研究院副院长、上海交通大学中国金融研究院副院长刘晓春。

村镇银行的设立

自2007年以来，村镇银行经历了谨慎试点、扩大试点到批量设立的阶段，高峰时期其法人数量占银行业整体法人数量的三成。城商行、农商行是发起主力，弥补了被限制跨区展业的遗憾。

券商中国记者：当初为何要设立村镇银行这一新型金融机构？

刘晓春：监管设立村镇银行的初衷，是为了弥补农村金融的空白。21世纪初，商业银行市场化改革，为做大规模、追求效益而选择撤出县域市场，导致当时导致农村出现大量金融服务空白，因此需专门机构服务农村地区。

但这一归因设想忽略了关键：农信社作为农村金融核心力量，原本就是按照“一乡一社”布局，为何当时未能充分满足农村金融需求？同时，作为国有大行之一的农业银行，在县域仍有大量分支网点，由农信社合并重组的农商行，其定位也是服务“三农”“小微”。这些“农”字头金融机构，本就在县域有广泛布局。

可见，农村金融空白并非固有，而是农行、农信社等撤出后形成的。

十几年间，村镇银行从批量设立到逐步退出，本质仍回到了原点问题，就是要深入思考当初农信社等农村金融机构为何没有做到位。设置一款新型独立法人银行，依靠金融机构去解决经济问题，存在归因偏差，毕竟经济决定金融。

券商中国记者：当时农信社普遍“存大于贷”，“资金离农”情况严重，原因何在？

刘晓春：农信社、商业性银行服务农村经济，需要平衡成本与效益。机构和资金之所以离开“三农”，正是因为农村经济发生了变化，乡镇企业崛起，贷款资金从农户、农业转到乡镇企业，追求更高的收益。对于部分农信社而言，其在农村地区的经济体量，养不活一个信用社。同理，村镇银行也正面临同样的亏损困境。

村镇银行的困境

过去几年，村镇银行在快速发展中积累了不少风险，叠加当前经济下行压力，其盈利能力持续承压。

券商中国记者：既然村镇银行的发起机构本身是银行，为何当初设独立法人而非直接设分支机构？

刘晓春：从服务实效看，独立法人和分支机构无本质区别。相较于总部在外的大型银行，村镇银行作为独立法人，响应速度快、决策快、流程扁平，对农户和小微企业较为友好。

不过，鉴于此前国有大行撤离农村的原因是追求“做大”，所以，当初政策严格限制村镇银行资本金，明确要求村镇银行必须“做小”。同时，限制其设立分支机构，防止其从农村“逃跑”，基本上，多数村镇银行只有一个或少数几个网点。

券商中国记者：效益不佳是村镇银行被大规模重组的核心原因吗？

刘晓春：整体而言，除商业效益、资本金受限外，村镇银行还面临人才短缺、管理成本高、跟不上金融科技发展等多重困境。

监管对村镇银行的特殊设计，初衷是保障其聚焦 “三农”和小微，但这些限制也制约了其发展，自然吸引不了更多的优质人才。

此外，作为独立法人机构，村镇银行需建立完善的公司治理和纪律机制，包括董事会、监事会、股东会等。一家普通规模的村镇银行，员工和高管加起来可能就十来个人，但上面这套公司治理体系落地下来，管理人员可能就超过员工数了。过高管理成本直接拖累了盈利能力。

除经营困境外，随着金融科技发展，村镇银行靠自身能力，已完全跟不上时代的发展。

一家银行金融科技的应用，需规模效应作支撑，而村镇银行及多数地方小银行，缺乏相关的人才、资金和业务规模。显然不具备单独开发核心系统、产品系统的可能性，大多依赖发起行或省联社支持。

农村金融发生了很大的变化

长期以来，农村大量资源性资产为非标资产，无法抵押，与传统商业银行的抵押体系存在结构性不匹配，导致农户和农业经营主体贷款难。然而，随着经济发展，国有大行、股份行等大型机构纷纷下沉市场，通过“惠农服务站”等派驻模式重返“县乡域”，创新农村金融服务，将金融服务触角至农村基层。‌

根据央行披露的贷款投向数据，2025年四季度末，农村贷款、农户贷款和农业贷款余额分别同比增长6.3%、1.0%和8.3%；整体涉农贷款的增速同比增长6.5%，增速比各项贷款高0.3个百分点。

券商中国记者：村镇银行是否走了农信社老路？

刘晓春：农信社也被要求立足当地、服务农村，但当时农信社经过几十年发展，受多种因素影响陷入经营困境，积累了较重历史包袱。

回顾农信社发展，最初按“一乡一社”布局，商品经济发展后，其大量贷款投向乡镇企业。后续再随着经济转型等，不少乡镇企业倒闭了，农信社产生了大量不良贷款。为了清理不良资产，各地又成立了县联社，后续在此基础上改制为农商行或联合银行，原县级信用社变为支行。

农商行、联合银行等“农”字头商业银行聚焦县域服务，多年来也积累不少不良资产。近年来，各省正探索组建省级联合银行，农村金融机构正从乡、县层面逐步向上整合。这一趋势与农村经济发展模式转变密切相关，仅聚焦乡镇农业贷款，必然亏损。无论是村镇银行整合，还是农信社重组，本质都是将独立法人转为区域银行分支机构，适配农村经济发展需求。

券商中国记者：未来，农村独立小法人银行是否还会存在？

刘晓春：今后农村地区的小法人银行还是会存在一些，服务于农户和小微企业贷款，但不会普遍存在。

因为农村经济已发生并持续发生深刻变革，小法人银行的组织形式已不再适用未来的农村经济发展。

未来的现代化农业，或将不再是一家一户的小农经营，发展方向是规模化、机械化、集约化、智能化。特别是，随着互联网、人工智能、工业物联网的发展和应用，未来农业和工业在一定程度上不会截然分开，形成大规模联合式经营。例如，农产品从种植养殖到加工，再到运输至人们餐桌，是一体化经营。

现代化农业需要适配的金融服务体系。农村金融机构的存续发展，本质由农村经济改革驱动。

责编：杨喻程

排版：王璐璐

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