县级市设立标准分析

县级市作为我国行政区划体系中连接城市与乡村的关键枢纽，其设立与发展始终与国家城镇化进程、区域经济转型和基层治理优化紧密相连。从建国初期的“专辖市”，到七十年代的“地辖市”，再到1983年“县级市”概念的正式确立，这一行政区划单元历经数十年迭代，逐步成为推动县域经济高质量发展、完善城镇体系、促进城乡融合的重要力量。而2016年，无疑是县级市设立规范化发展的关键节点——这一年5月，《设立县级市标准》正式出台，同年11月，《设立县级市申报审核程序》同步印发。尽管这两份奠定县级市设立规范的核心文件尚未向社会公开，但各类媒体通过权威渠道披露的标准细节，已清晰勾勒出新时代县级市的设立门槛，为各地县域发展指明了方向、划定了底线，标志着我国县级市设立工作从“探索推进”迈入“标准引领、规范有序”的新阶段。

要深刻理解2016年《设立县级市标准》的核心内涵，首先需回望其出台的时代背景与历史必然。自1983年县级市概念确立以来，我国撤县设市工作经历了快速推进、盲目过热到暂停规范的曲折历程。上世纪80年代至90年代中期，随着改革开放的深入推进，市场经济逐步萌芽，县域经济迎来快速发展期，撤县设市成为各地推动城镇化、提升区域影响力的重要路径。1986年和1993年，民政部先后出台相关设市标准，逐步明确了人口、经济等核心指标，但由于标准门槛相对宽松、审核程序不够严格，导致全国范围内出现了“撤县设市热”，部分地区为达到设市条件，出现了统计数据造假、盲目扩张城镇规模、忽视公共服务配套等问题，引发了“假性城市化”“资源浪费”“区域恶性竞争”等一系列弊端——一些经济实力不足、城镇功能不完善的县，通过人为操作勉强达标设市后，不仅未能实现预期的发展突破，反而因城市建设投入过大、产业支撑不足，陷入了财政负担加重、公共服务滞后的困境。

鉴于此，1997年，国务院紧急冻结了撤县设市审批工作，开启了长达十余年的规范整顿期。这一时期，我国城镇化进程持续推进，县域经济发展呈现出新的格局：东部沿海地区部分县域凭借区位优势和产业特色，经济实力、城镇规模已达到甚至超越部分中西部地级市辖区；而中西部地区一些县域，依托资源禀赋和政策扶持，也逐步摆脱了纯农业县的定位，向城镇型区域转型。与此同时，2013年党的十八届三中全会明确提出“优化行政区划设置、完善设市标准、严格审批程序，具备条件的县可有序改市”，为撤县设市工作重启吹响了号角；2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》进一步明确“将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”，为设市标准的修订奠定了政策基础。

此外，随着我国新型城镇化战略的深入实施，“以人为本”的城镇化理念取代了以往“重规模、轻质量”的发展模式，人们对城镇公共服务、生态环境、基础设施的要求不断提升，传统的设市标准已难以适应新时代县域发展的需求——以往的标准侧重人口数量和经济总量，对公共服务、生态建设、民生保障等方面的考量相对不足，与新型城镇化“提质增效、城乡融合”的核心要求不相匹配。在此背景下，2016年《设立县级市标准》的出台，既是对过往撤县设市工作经验教训的总结，也是顺应新型城镇化发展趋势、完善我国行政区划体系、推动县域经济高质量发展的必然选择。

根据媒体披露的信息，2016年《设立县级市标准》以“综合实力达标、城镇功能完善、民生保障有力、生态环境优良”为核心导向，构建了涵盖人口、经济、基础设施、公共服务四大维度的完整指标体系，四大维度相互关联、相互支撑，共同构成了新时代县级市的设立门槛。这一标准既避免了以往“唯经济总量论”“唯人口数量论”的片面性，又突出了“城镇品质”和“民生福祉”的核心地位，体现了“高质量发展”的时代要求，为各地县域转型发展提供了清晰的“路线图”。

人口集聚是城镇形成和发展的基础，也是县级市区别于普通县的核心特征之一。2016年《设立县级市标准》将人口指标作为首要条件，明确要求“城区常住人口不低于15万人”。这一指标的设定，并非简单的数量门槛，而是基于城镇发展规律和公共服务供给能力的科学考量——城区常住人口达到一定规模，才能形成足够的人口集聚效应，支撑城镇工商业、服务业的持续发展，也才能让公共服务设施、基础设施建设实现规模效应，降低供给成本，提升服务效率。

要准确理解这一人口指标，需明确“城区常住人口”的界定标准——此处的城区，特指县人民政府驻地的街道办事处所辖区域和其他实际已建成成片、且与驻地街道办事处相连的区域，不包括乡镇所辖的农村区域；常住人口则是指在城区实际居住半年以上、具有稳定就业和稳定住所的人口，既包括户籍人口，也包括常住人口中的非户籍人口，这一界定充分契合了我国新型城镇化“常住人口城镇化”的发展导向，避免了以往“唯户籍人口论”导致的人口统计偏差。

从实践来看，15万人的城区常住人口门槛，既兼顾了东部与中西部县域的发展差异，又划定了县级市的基本人口底线。对于东部沿海经济发达县域而言，这一指标相对容易达到——例如，江苏昆山、浙江义乌等县域，早在2016年之前，城区常住人口就已突破50万人，远超标准门槛；而对于中西部地区县域而言，15万人的门槛则起到了“引导集聚”的作用，推动各地通过产业发展、就业扶持、基础设施完善，吸引农村人口向城区集聚，逐步提升城镇化水平。值得注意的是，这一指标并非“一刀切”，媒体披露的信息显示，对于偏远地区、少数民族地区、生态功能区等特殊类型县域，国家在审核过程中会适当放宽人口门槛，兼顾区域发展的特殊性与公平性。

人口集聚的背后，必然需要强大的经济实力作为支撑。2016年《设立县级市标准》将经济指标作为核心支撑，明确了两项关键要求：一是人均地区生产总值（GDP）或人均地方本级一般公共财政预算收入，连续2年位居本省所辖县前40%以内；二是第二产业、第三产业增加值占地区生产总值的比重不低于80%。这两项指标相互补充，既考量了县域的“人均实力”，又考量了县域的“产业结构”，避免了以往“唯GDP总量论”导致的“大而不强”“虚有其表”等问题，凸显了“高质量发展”的导向。

第一项经济指标——人均GDP或人均地方本级一般公共财政预算收入连续2年位居本省前40%，核心是考量县域的“发展质量”和“财政实力”。与以往单纯考核GDP总量不同，人均指标更能反映县域的实际发展水平和居民生活质量——一个县域即便GDP总量较高，但如果人口基数大、人均水平低，说明其发展质量不高、居民获得感不强，不符合县级市的设立要求；而人均地方本级一般公共财政预算收入，则直接反映了县域的财政自主能力，只有具备较强的财政实力，才能支撑城镇基础设施建设、公共服务供给，保障县级市的正常运转和持续发展。“连续2年”的时间要求，则避免了各地通过短期突击性投入、数据造假等方式达标，确保了指标的真实性和稳定性，体现了标准的严谨性。

从区域差异来看，这一指标采用“省内排名”的方式，而非全国统一标准，充分兼顾了东部、中部、西部县域的发展差距——东部地区县域经济基础好、发展水平高，前40%的门槛相对较高；中西部地区县域发展基础相对薄弱，前40%的门槛则贴合当地实际，既避免了中西部县域因与东部县域直接对比而难以达标，又能引导各地在省内形成“比学赶超”的发展氛围，推动县域经济竞相发展。例如，东部省份浙江的县域，2023年人均GDP普遍超过10万元，其前40%的门槛可能达到12万元以上；而中西部省份河南、四川的县域，人均GDP普遍在5-8万元，其前40%的门槛则可能在6万元左右，这种差异化的排名方式，确保了标准的公平性和可操作性。

第二项经济指标——第二产业、第三产业增加值占比不低于80%，核心是考量县域的“产业转型”成效，划定了县级市的产业底线。县级市作为城镇型行政区划单元，其核心功能是发展非农产业，带动人口集聚和城乡融合，而第二产业（工业、建筑业）和第三产业（服务业）正是非农产业的核心组成部分，其占比高低，直接反映了县域的城镇化水平和产业结构优化程度。这一指标的设定，明确划定了“农业主导”与“非农主导”的界限——如果一个县域的第二、三产业占比低于80%，说明其仍以农业生产为主，城镇功能不完善、产业支撑不足，不具备设立县级市的条件，这也与县级市的功能定位高度契合。

从实践来看，这一产业指标引导各地加快产业结构调整，推动县域从“农业县”向“工业强县”“服务强县”转型。例如，江西省龙南市在撤县设市过程中，大力发展电子信息、稀土深加工等第二产业，同时推动客家文化旅游、现代物流等第三产业升级，2019年第二、三产业占比达到85%以上，连续2年人均GDP位居江西省县域前40%，最终于2020年成功获批设立县级市，成为中西部县域产业转型、达标设市的典型案例。而对于一些仍以农业为主的县域，这一指标则起到了“倒逼转型”的作用，推动各地依托特色农业资源，发展农产品深加工、乡村旅游等产业，逐步提升非农产业占比，向设市标准靠拢。

完善的基础设施是城镇正常运转的前提，也是提升城镇品质、保障居民生活的基础。2016年《设立县级市标准》对基础设施建设提出了明确、具体的要求，涵盖供水、污水处理、生活垃圾处理、社区服务、园林绿化、道路交通、信息通信等7个方面，形成了完整的基础设施指标体系，每个指标都设定了明确的量化门槛，体现了“精细化、标准化”的发展导向，也标志着我国县级市设立标准从“粗放型”向“精细化”转变。

在市政公用设施方面，标准明确了四项核心指标：公共供水普及率不低于95%，污水处理率不低于90%，生活垃圾无害化处理率不低于90%，社区综合服务设施覆盖率不低于90%。这四项指标直接关系到居民的日常生活质量和城镇生态环境，是县级市基础设施建设的“底线要求”。公共供水普及率不低于95%，意味着城区绝大多数居民能够用上安全、便捷的自来水，彻底摆脱分散供水、饮水安全无保障的困境；污水处理率和生活垃圾无害化处理率不低于90%，则聚焦于城镇生态环境保护，要求县级市具备完善的污水处理设施和生活垃圾处理设施，减少污染物排放，改善城镇人居环境，契合我国“绿色发展”的理念。

社区综合服务设施覆盖率不低于90%，则聚焦于基层治理和居民服务，要求城区内的社区均具备完善的综合服务设施，涵盖便民服务、文化活动、养老托幼、社会治安等多种功能，为居民提供“一站式”服务，提升居民的幸福感和归属感。从实践来看，各地为达到这一标准，纷纷加大社区综合服务设施建设投入，整合各类服务资源，打造标准化的社区服务中心，让居民在家门口就能享受到便捷的公共服务。例如，云南安宁市在撤县设市过程中，投入大量资金完善社区综合服务设施，2018年社区综合服务设施覆盖率达到92%，公共供水普及率达到96%，污水处理率达到91%，全部满足标准要求，为成功设市奠定了坚实基础。

在园林绿化和道路交通方面，标准明确了三项核心指标：建成区绿地率不低于33%，建成区平均路网密度不低于每平方千米7千米，建成区道路面积率不低于13%。这三项指标聚焦于城镇品质提升，打造“宜居、宜业、宜游”的城镇环境。建成区绿地率不低于33%，要求县级市注重生态绿化建设，合理规划公园、绿地、广场等生态空间，提升城镇绿化水平，改善空气质量，为居民提供良好的休闲娱乐环境；建成区平均路网密度不低于每平方千米7千米、道路面积率不低于13%，则要求县级市具备完善的道路交通网络，道路布局合理、通行顺畅，能够满足居民出行和产业发展的需求，避免因交通拥堵影响城镇运转效率。

随着信息化时代的到来，信息通信基础设施已成为城镇基础设施的重要组成部分。2016年《设立县级市标准》首次将信息通信指标纳入考核，明确要求“家庭宽带接入能力不低于10MB/s”。这一指标的设定，顺应了信息化发展趋势，体现了“数字城镇化”的发展导向，要求县级市具备完善的信息通信基础设施，推动互联网、大数据等信息技术与城镇发展深度融合，提升城镇治理智能化水平，便利居民生活和企业生产。在2016年，10MB/s的宽带接入能力的门槛，既贴合了当时我国宽带网络发展的实际水平，又为县级市的数字化转型预留了空间——近年来，随着宽带网络的快速发展，各地县级市的家庭宽带接入能力已普遍提升至100MB/s以上，远超当年的标准门槛，也印证了这一指标设定的前瞻性和合理性。

县级市的核心价值，在于为居民提供更高质量的公共服务，实现“以人为本”的城镇化。2016年《设立县级市标准》将公共服务指标作为重要考核内容，涵盖住房保障、就业服务、教育、医疗、养老、文化、体育等7个方面，形成了全面的民生保障指标体系，每个指标都设定了明确的量化要求，凸显了“民生优先”的发展理念，确保设立的县级市能够切实提升居民的生活质量，增强居民的获得感和幸福感。

在住房和就业保障方面，标准明确要求“城镇常住人口低收入家庭住房保障家庭全覆盖，城镇常住人口基本公共就业服务全覆盖”。住房保障是民生之本，就业是民生之源，这两项指标聚焦于弱势群体的保障和全体城镇常住人口的基本权益，体现了“兜底保障、普惠共享”的理念。城镇常住人口低收入家庭住房保障全覆盖，要求县级市具备完善的住房保障体系，通过廉租房、公租房、经济适用房等多种方式，解决低收入家庭的住房困难问题，确保每个低收入家庭都能“住有所居”；城镇常住人口基本公共就业服务全覆盖，则要求县级市具备完善的公共就业服务体系，为所有城镇常住人口提供就业指导、职业培训、岗位介绍、失业登记等全方位的就业服务，帮助居民实现稳定就业，确保“劳有所得”。这两项指标的设定，打破了户籍限制，将非户籍常住人口纳入保障范围，充分契合了我国新型城镇化“常住人口城镇化”的发展导向，体现了公平正义的原则。

在教育方面，标准明确要求“高中阶段毛入学率不低于90%”。高中阶段教育是国民教育体系的重要组成部分，关系到青少年的成长成才和国民素质的提升。这一指标的设定，要求县级市具备完善的高中阶段教育体系，拥有足够的普通高中和中等职业学校，保障所有适龄青少年都能接受高中阶段教育，提升县域的教育发展水平。高中阶段毛入学率90%的门槛，既贴合了我国教育事业发展的实际水平，也为县级市的教育发展提出了明确目标——近年来，随着我国教育事业的快速发展，各地县级市的高中阶段毛入学率已普遍达到95%以上，有效提升了县域的国民素质，为产业发展提供了高素质的劳动力资源。

在医疗卫生方面，标准明确了两项核心指标：每千常住人口医疗卫生机构床位数不低于3.5张，每千常住人口执业（助理）医师数不低于1.8人。医疗卫生服务是居民最直接、最迫切的民生需求，这两项指标聚焦于医疗卫生服务的供给能力，要求县级市具备完善的医疗卫生服务体系，拥有足够的医疗机构、医疗床位和医护人员，能够为居民提供便捷、优质的医疗卫生服务，保障居民的身体健康。每千常住人口3.5张床位、1.8名执业（助理）医师的门槛，既兼顾了县级市的服务规模，又确保了服务质量——例如，江苏昆山市作为全国经济强市，每千常住人口医疗卫生机构床位数已达到6.2张，执业（助理）医师数达到3.1人，远超标准门槛，为居民提供了高水平的医疗卫生服务；而中西部地区的县级市，也通过加大医疗卫生投入、引进医护人员、完善医疗机构建设，逐步达到标准要求，切实提升了医疗卫生服务水平。

在养老服务方面，标准明确要求“每千名老人拥有养老床位数不低于30张”。随着我国人口老龄化进程的加快，养老服务已成为重要的民生议题。这一指标的设定，要求县级市具备完善的养老服务体系，拥有足够的养老机构和养老床位，能够满足老年人的养老需求，实现“老有所养”。每千名老人30张养老床位的门槛，既考虑了当前我国人口老龄化的实际情况，又为养老服务发展预留了空间——近年来，各地县级市纷纷加大养老服务投入，建设公办养老机构、民办养老机构，推进居家养老、社区养老服务体系建设，每千名老人养老床位数逐步提升，有效缓解了养老难的问题。

在文化和体育方面，标准明确要求“建有符合国家标准的公共图书馆、文化馆且乡、镇、街道综合文化站全覆盖，体育健身设施实现社区全覆盖”。文化和体育事业是提升居民生活品质、丰富居民精神文化生活的重要载体，这两项指标聚焦于公共文化体育服务的均衡供给，要求县级市具备完善的公共文化体育服务体系，让居民能够便捷地享受文化、体育服务，实现“老有所乐、幼有所玩”。建有符合国家标准的公共图书馆、文化馆，要求县级市具备一定的文化设施基础，能够为居民提供图书借阅、文化展览、文艺活动等服务；乡、镇、街道综合文化站全覆盖和体育健身设施社区全覆盖，则要求公共文化体育服务向基层延伸，覆盖所有乡镇街道和社区，确保居民在家门口就能享受便捷的文化体育服务，丰富精神文化生活，提升身体素质。

2016年《设立县级市标准》的出台，尽管文件尚未公开，但媒体披露的四大维度、多项量化指标，已对我国县级市设立工作产生了深远的影响，具有重要的时代意义。从行政区划改革层面来看，这一标准的出台，规范了县级市的设立流程和门槛，结束了以往“盲目设市”“随意设市”的混乱局面，推动县级市设立工作进入“标准引领、规范有序”的新阶段，完善了我国“省—市—县—乡”四级行政区划体系，提升了行政区划管理的科学化、规范化水平。

从新型城镇化层面来看，这一标准的出台，契合了“以人为本、提质增效”的新型城镇化发展导向，引导各地县域从“重规模、轻质量”向“重品质、重民生”转型，推动城镇基础设施完善、公共服务提升、生态环境优化，提升了城镇化发展质量，促进了城乡融合发展。标准中各项指标的设定，既推动农村人口向城区集聚，又确保集聚的人口能够享受到优质的公共服务和完善的基础设施，实现了“人的城镇化”与“土地城镇化”的协同推进，避免了以往“空城”“鬼城”等问题的出现。

从县域经济发展层面来看，这一标准的出台，为各地县域发展指明了方向、划定了目标，形成了“以标准促发展、以发展达标准”的良好氛围。标准中经济指标、产业指标的设定，引导各地县域加快产业结构调整、推动产业升级，提升经济发展质量和核心竞争力；基础设施、公共服务指标的设定，推动各地加大投入，完善城镇功能，提升区域吸引力和辐射带动能力。近年来，一批符合标准的县域成功撤县设市后，凭借县级市的政策优势、发展自主权，进一步集聚资源、培育产业，实现了经济社会的跨越式发展，成为县域经济高质量发展的标杆。例如，2017年4月，民政部集中批复6县改设县级市，这是依据2016年新标准第一次进行撤县设市，标志着撤县设市工作正式复苏，此后每年都有多个符合标准的县域成功设市，推动我国县级市数量稳步增长，截至2025年8月，我国县级市数量已达到397个，成为推动县域经济发展和城镇化进程的重要力量。

从民生保障层面来看，这一标准的出台，凸显了“民生优先”的发展理念，将公共服务、民生保障作为县级市设立的重要门槛，确保了设立的县级市能够切实提升居民的生活质量，增强居民的获得感、幸福感和安全感。标准中各项民生指标的设定，倒逼各地县域加大民生投入，完善公共服务体系，解决居民在住房、就业、教育、医疗、养老等方面的急难愁盼问题，让居民共享发展成果。例如，江西龙南市成功设市后，进一步加大民生投入，提升高中阶段教育入学率、完善医疗卫生设施、扩大养老服务供给，2023年高中阶段毛入学率达到96%，每千常住人口医疗卫生机构床位数达到4.2张，每千名老人拥有养老床位数达到38张，切实提升了居民的生活品质，得到了群众的广泛认可。

当然，我们也应清醒地认识到，2016年《设立县级市标准》在实践过程中，也面临着一些挑战和需要完善的地方。一方面，由于我国地域辽阔，东部、中部、西部县域的发展差距较大，标准中部分量化指标虽然采用“省内排名”的方式兼顾了区域差异，但对于一些偏远地区、少数民族地区、生态功能区等特殊类型县域，仍存在门槛偏高、难以达标的问题，需要进一步细化完善，设置差异化的考核标准。另一方面，随着我国经济社会的快速发展和新型城镇化进程的不断推进，部分指标已难以适应新时代县级市发展的需求——例如，家庭宽带接入能力不低于10MB/s的指标，在当前已明显偏低；又如，随着人口老龄化程度的加深，养老服务、医疗卫生等方面的指标，也需要进一步提升门槛，适应民生保障的新需求。

此外，尽管《设立县级市申报审核程序》同步印发，规范了申报、审核、批复等流程，但在实践过程中，仍存在部分地区为达到标准而进行数据造假、短期突击投入等问题，需要进一步加强审核监管，完善监督机制，确保申报材料的真实性和准确性，确保县级市设立工作的公平、公正、公开。同时，对于已成功设市的县域，也需要建立常态化的监管机制，对其基础设施、公共服务、经济发展等情况进行跟踪评估，督促其持续提升发展质量，避免“重设市、轻发展”“重达标、轻长效”等问题的出现。

展望未来，随着我国新型城镇化战略的深入实施和县域经济的高质量发展，2016年《设立县级市标准》也将不断细化完善，逐步适应新时代发展的需求。一方面，将进一步优化指标体系，结合区域发展差异，设置差异化的考核标准，兼顾特殊类型县域的发展需求，确保标准的公平性和可操作性；另一方面，将结合经济社会发展和民生保障的新需求，更新完善各项量化指标，提升标准门槛，引导县级市向更高质量、更具品质、更富活力的方向发展。同时，将进一步完善申报审核程序和监管机制，加强对申报工作的指导和监管，加强对已设市县域的跟踪评估，推动县级市设立工作持续规范、有序推进。

县级市作为连接城市与乡村的关键枢纽，其发展质量直接关系到我国新型城镇化的成效和县域经济的未来。2016年《设立县级市标准》的出台，为我国县级市设立工作划定了底线、指明了方向，推动县级市设立工作从“探索推进”迈入“标准引领”的新阶段。尽管这两份核心文件尚未公开，但媒体披露的各项指标，已成为各地县域发展的“风向标”和“指挥棒”，引导各地县域加快产业转型、完善基础设施、提升公共服务、保障民生福祉，推动县域经济高质量发展和城乡融合发展。

从实践来看，一批符合标准的县域成功撤县设市后，凭借县级市的政策优势和发展自主权，实现了经济社会的跨越式发展，成为推动区域发展的重要增长极；而那些尚未达标的县域，也以标准为目标，补齐发展短板、强化发展弱项，逐步向设市标准靠拢。可以说，2016年《设立县级市标准》的出台，不仅规范了县级市的设立工作，更推动了我国县域经济的整体提升和新型城镇化质量的显著改善。

站在新的历史起点上，随着我国行政区划改革的不断深化和县域经济的持续发展，2016年《设立县级市标准》将不断完善升级，继续发挥标准引领、规范导向的作用，引导更多符合条件的县域有序设市，培育更多高质量的县级市。这些县级市将继续发挥连接城市与乡村的枢纽作用，推动城市资源向乡村下沉、乡村资源向城市集聚，促进城乡融合发展；将继续强化产业支撑、完善公共服务、优化生态环境，提升城镇品质和居民生活质量；将继续为我国新型城镇化进程、县域经济高质量发展和国家治理体系现代化，贡献更大的力量。

尽管2016年《设立县级市标准》尚未公开，但它所蕴含的“高质量发展、民生优先、生态优良、规范有序”的核心理念，已深深融入我国县域发展的实践中，成为新时代县级市发展的核心导向。相信在这一标准的引领下，我国县级市将迎来更高质量的发展，逐步成为宜居、宜业、宜游的现代化中小城市，为我国实现共同富裕、推进中华民族伟大复兴的中国梦，奠定坚实的县域基础。