学术报告 | 孙娟：人口迁移新图景与城市应对

导读

2025年8月31日，2025中国城市规划年会之学术研讨会二十九“对话城镇化：更新时代要素迁徙与流动”在沈阳成功举办。会上，中国城市规划学会青年工作委员会主任委员、中国城市规划设计研究院副院长孙娟作题为《人口迁移新图景与城市应对》的报告。

本文字数：5422字

阅读时间：16分钟

孙娟

中国城市规划学会青年工作委员会主任委员

中国城市规划设计研究院副院长

1、全国：人口迁徙趋势

2025年中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期；新阶段的城镇化增速虽然整体放缓，但全国范围内的人口迁徙与流动趋势仍在持续，并呈现出不同于快速增长期的若干特征。从全国层面探讨“人从哪里来，人往哪里去”的命题，一是人口迁徙规模趋稳、速度放缓，保持较高流动性：根据全国人口普查数据和《中国流动人口发展报告》，2024年全国流动人口①总量达3.82亿，占常住人口比重提升至27.1%；尽管全国人口总量已出现负增长，但流动人口仍然保持增势，且占比稳定在27%左右（2000年总量1.09亿，占比8.6%；2020年总量3.76亿，占比26.6%），广东、浙江、江苏三省继续排名前列，拥有最多的流动人口。二是省内流动占主导地位，区域化特征明显：省内流动人口占比从2015年的60.6%提升至2020年的66.8%；在农民工数量整体下降的情况下，省内流动的农民工占比则从2015年的54.1%提升至61.7%。三是人口流向逐渐从沿海转向内陆，区域均衡性有所提升：西部、中部、东北地区流动人口占全国比重分别从2010年的22.7%、17.1%和6.2%提升至2020年的24.5%、21.6%和7.0%。

从五大城市群来看，流动人口依旧活跃，但呈现差异化趋势。长三角、京津冀、珠三角、成渝、长江中游城市群流动人口总量从2010年的1.35亿增至2020年的2.15亿，占全国比重虽有下降（61%→57%），但仍高于其常住人口（7.59亿）占全国比重（54%）。其中，长三角、珠三角城市群流动人口规模增长显著（2400万、1791万），但占全国比重分别下降2.8%和1.6%；成渝、长江中游城市群流动人口规模和占比“双增”，京津冀则表现为规模增长平稳、占全国比重微降0.8%。

导致五大城市群人口流动分化的原因究竟是什么？也许市民化水平和宜居品质正在成为影响人口吸引力的关键变量。至少在很多超大特大城市，拥有户籍才能享受部分基本公共服务，仍然是一个很现实的问题——而比较各大城市群核心城市的市民化水平②可以发现，与重庆（93%）、合肥（79%）、南京（77%）、长沙（73%）、成都（72%）、武汉（69%）、杭州（68%）、上海（60%）等城市相比，东莞（28%）、深圳（24%）等珠三角城市的市民化水平普遍偏低。以东莞为例，1057万常住人口中有765万都是非户籍人口，虎门、长安、企石等镇街存在大量品质不佳又缺乏资金改善的“城中村”“自建房”，要想提升这些地区的宜居品质、吸引流动人口在此安居，压力和挑战是很大的。

预判未来发展趋势，居住品质、服务水平将成为影响人口迁徙和流动的“隐形门槛”。居住品质方面，“七普”数据显示，长江中游、长三角和成渝城市群的人均住房面积均超过43m2，京津冀（37.1）、珠三角（33.8）城市群的人均住房面积则明显不足，深圳（21.5）、广州（30.2）尤甚；与此同时，前述城市还在面临近五成建筑老旧（建于2000年前）的双重挑战。服务水平方面，中部、成渝城市群人均医疗设施水平好于长三角、珠三角，但公园均好度、人均保障度仍有待提升。随着未来人口迁徙和流动趋势逐渐回归到人的理性需求状态，从“单一就业导向”转向“经济机会+居住品质+服务供给”的综合维度。在以人均GDP为代表的经济发展差距不断缩小的背景下，超大特大城市虽仍具吸引力，但高房价、低市民化水平、老旧建成空间等因素也在促使部分群体“用脚投票”，向中西部地区回流。

2、长三角：人口流动特征

剖析长三角城市群，2020年流动人口为7357万，较2010年（4844万）增加2513万，规模持续扩大；长三角外流入、长三角内跨省流动、省内跨县流动和县内流动“四类人群”中，省内跨县流动增长最为显著，较2010年规模增长808万至2027万、占长三角流动人口比重提升3个百分点至28%。从时间维度来看，2000年至2010年是大规模“远走他乡”的阶段，流动人口从2100万增加到4800万，其中长三角外流入增加1300万、增幅达3倍；长三角内跨省流动增加600万，增幅达2倍；2010年至2015年是渐进式“离乡进城”的阶段，流动人口从4800万增加到5133万，长距离迁徙规模趋稳，省内县外流动规模下降，县内流动规模则稳定增长。2015年至2020年，流动人口从5133万增加到7357万，长三角外流入规模再次增长，省内跨县流动规模得到加强，县内流动规模稳定增长，最终形成一体化的“活跃长三角”。

在长三角城市群外部，沿沪汉蓉、沪昆等主要廊道仍有大量人口流入，尤其是来自贵州、河南等省份的流动人口在快速增长；作为拓展腹地，近年来甘肃、山东等省份的人口流入规模也有显著提升。在长三角城市群内部，安徽流出人口是浙江、江苏流动人口增量的主要来源，且省际差异分化明显：2020年，“全国的浙江”流动人口2556万，其中长三角外流入1252万，占比近50%；“长三角的江苏”流动人口2366万，其中长三角内流入1690万，占比超70%；“安徽的安徽”流动人口1387万人，其中省内流动1232万，占比近90%；上海区内、区外流入规模相近，各约500万人，相对最为平衡。

在此过程中，以都市圈为基本单元的跨城往来日益密切，成为人口流动和同城化的“主力军”。

· 跨城通勤方面

手机信令、LBS等大数据分析显示，2021年长三角六大都市圈③跨城通勤联系量占长三角比重已高达58%，其中上海、南京、杭州和合肥都市圈内部的联系最为密切；2023年跨城通勤恢复自由流动以来，都市圈及沪苏等传统跨城线路增长明显，六大都市圈内部新增跨城通勤量占长三角比重稳定在85%左右，重点在沪苏、苏锡常、宁镇、杭嘉等毗邻地区形成四大连绵通勤带。

· 商务往来方面

跨城流动规模相对稳定、主要围绕沪宁等传统廊道展开；近年来，上海、杭州、南京、无锡等核心城市开始主动“走出去”辐射腹地城市，且都市圈内、都市圈间的商务联系持续提升，约94%的商务增长都集中在50-300公里范围内。

· 异地休闲方面

跨城流动规模创下新高，2024年百度迁徙指数已达到2019年的2.3倍；休闲出行趋势从2022年的“短途游”、2023年的“中距离”迈向2024年的“扁平化”，盐城、宁波、台州、温州等“外围”城市凭借丰富的文旅资源迎来文旅热潮，蕴育特色新机。

日益密切的人口流动背后，离不开产业链、供应链围绕都市圈开展近域组织的支撑。医药制造、ICT制造、科技服务等战略性新兴产业普遍倾向于在30公里半径内高效组织生产，在100公里半径内寻找上下游供应商以更好实现降本增效可控。

与此同时，长三角城市间也在围绕人口和人才开展激烈竞争。在全国人口持续“负增长”的背景下，长三角2023年、2024年仍然逆势新增67万、38万人口；杭州、宁波、金华等浙江城市为长三角贡献了约70%的人口增量，南京、苏州、徐州等江苏城市在人才吸引力排名中占得高位且持续扩大优势，逐步形成“人口向浙、人才向苏”的新格局。越来越多的城市开始寻求与青年群体的“双向赋能”，如杭州2021年来累计新增约66万常住人口、排名区域第一，同时连续5年新引进35岁以下大学生超35万名/年，目前仍在深化“春雨计划”“青荷驿站”等政策降低居住成本，提出“双35”引才战略引育顶尖人才，建设青年发展型城市；合肥2024年新增常住人口14.9万，其中88%为外地人口净流入，新招引博士后研究人员超1100人、高层次人才超7000人，除了广玉兰人才安居工程保障“毕业前三年吃喝租房不愁”外，“芯屏汽合、集终生智”现象级产业地标可提供良好的薪酬待遇和发展机遇，牢牢构筑引才“磁场”。

3、超大特大城市：人群在“用脚投票”

聚焦长三角核心城市，近年来常住人口增速普遍放缓，平均年龄偏高，面临老龄化、少子化压力。2020–2024年，上海、杭州、南京、苏州、合肥累计新增常住人口170.5万，贡献长三角65%的增量，但除合肥外，其他城市的2024年常住人口均低于多年平均水平，上海整体呈现“负增长”。就年龄结构而言，超大特大城市平均年龄在38-42岁，与珠三角深圳（32.5岁）、广州（35.4岁）等城市相比偏高，且表现为“老年在内，青年向外”的空间分布特征，如上海中心城区集聚约240万65岁以上的老年人口，占全市老年人口的比重接近六成，十年间增长45万；杭州主城区集聚约64.2万老年人口，占全市老年人口的三成，十年间增长27.5万。

随着城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效，超大特大城市的人口空间圈层呈现“老城止跌回稳—中区大量集聚—新城未达预期”的新特征。老城曾经是人口疏解的重点区域，同时也面临持续老化的危机，亟须更新活化、推动活力回归：以南京为例，位于城墙范围内的古都地区近年来推行城市年轻化战略，建设青年回归的“城市客厅”，2020年来常住人口已企稳微增2-3万，青年创业者初步集聚；苏州通过以十全街共生式综合更新为代表的多元文化消费体验场景重塑，推动功能转换、产业转型、活力提升，姑苏区常住人口从2010-2020年减少72.6万扭转为2020-2023年增长0.2万；杭州规划打造多元要素开放共享、吸引创新场景回归的活力中心城区，上城区常住人口从2010-2020年减少0.8万扭转为2020-2023年增长5.5万。

城市中区人口大量集聚，成为激发产业创新的关键区域。上海主城片区（虹桥、闵行、宝山、川沙）2010-2020年新增38万常住人口（占总增量的21%），围绕虹桥、金桥、张江、前滩等产业板块形成就业重点地区；南京中区近三年新增14万常住人口（占总增量的56%），同样表现亮眼。因此，有关规划纷纷聚焦中城焕新，打造主城区品质人居建设新典范。如上海开展中城地带城市设计国际方案征集，密集出台《关于推进商务楼宇更新提升的实施意见（2025版）》《关于加快转变发展方式 集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见（2025版）》等政策探索；南京2050城市发展战略提出建设“7个创新圈+10个都市工业+12片优质梧桐社区”，促进高端服务、高薪资群体、高价值资产在“创新中区”集聚，守好产业和创新发展的“基本盘”。

与此同时，外围新城正在面临人口与就业规模“双降”的现实挑战。以上海五大新城为例，青浦、松江、奉贤、南汇新城2023年常住人口距离2025年规划目标仍有较大距离，总缺口达96.6万人；就业人口增长仍然位于中心城区及主城片区，未在外围新城形成集聚态势和规模效应。因此，有关规划纷纷聚焦宜居品质，尤其为青年群体提供从“一张床”“一间房”到“生活圈”的阶梯式、低成本落脚空间。如南京副城（现状住宅约0.58亿方）规划以存量住房提质为主，完善医疗、康养等配套服务，满足本地和“趸租”外迁居民需求，避免大量资产空置；高淳副城着力建设青年友好城市，为求职入职大学生提供最高14天的免费过渡性住宿服务，积极培育和营造更多现代化场景和年轻化业态，让年轻人可以在这里“横着走”。

多视角解读更新时代的城镇人口迁移新图景，全国层面人口迁徙速度所有放缓，省内流动及内陆城市更具“性价比”；五大城市群人口流入趋势分化，宜居品质和公服水平将成为重要影响因素。长三角人口流动新特征逐渐显露，人口向浙、人才向苏，都市圈成为人口流动和同城化“主力军”；青年与城市双向赋能，杭州、合肥在“抢人大战”中赢得先机。城市间差异随着人群的“再选择”而日益凸显，长三角超特大城市的常住人口增速普遍放缓，平均年龄结构偏高；“老城—中区—外围新城”人口圈层分化，因此需要采取差异化的规划策略应对。

人口迁移新图景的背后，是作为个体的“人”从满足生存需求向精神追求的转变。面向未来，多元化的“人”群将会作何选择，城市空间又将如何实现从物质供给到需求供给的自我调适，是我们需要从人文经济学视角去思考和研究的方向。

注释

①流动人口为户口登记地在外的常住人口（市辖区内人户分离不计入），下同。

②市民化水平计算公式为：户籍人口/常住人口*100%。

③上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：中国城市规划设计研究院

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