老旧小区改造的困境与协同治理体系构建——以德胜街道为例

作者：白云、沈宝军、马嫣然、彭奕（德胜街道）

党的二十届四中全会就完善社会治理体系，深化党建引领基层治理作出重要部署，对于夯实党长期执政的组织基础、推进基层治理体系和治理能力现代化具有重要意义。老旧小区改造作为城市更新与基层治理交汇的关键场域，集中体现了多方利益协调、责任分配与社区共识形成的现实困境。德胜街道新风片区作为首都核心区典型建成区，其改造实践中呈现出“居民整体同意率普遍高于实际工程成串率”现象。围绕这一症结，德胜街道在实践中形成了“三精三化”协同治理新体系。

老旧小区改造面临的问题

老旧小区改造，尤其是上下水管道更新，因其工程串联性、入户强制性与居民生活高度关联，成为检验基层治理效能的关键场景。德胜街道新风片区老旧小区改造工作面广、时间集中、任务叠加，为确保改造工作全面顺利推进，街道开展了政策宣贯、摸排走访、提级调度、社区议事、施工监督等大量工作。

大部分居民改造意愿较为强烈，但最终成串率却参差不齐，而部分楼宇单元却因个别住户不同意而停滞。

调查摸排数据显示，对老旧小区改造持排斥态度的主要包括以下三类居民：一是“资产锁定型”新业主。部分刚完成高标准装修的住户，顾虑集中在装修破坏难以复原、施工期间生活品质下降、个性化装修与标准化改造不匹配等方面。这类群体虽占比不高，却往往成为改造推进中最顽固的“钉子户”，其背后是居民对私有财产权的强烈维护意识，以及对“公共改造是否优于私人已投入”的价值质疑。二是“风险厌恶型”特殊家庭。老人、病人、考生等群体对施工期间的噪音、灰尘、断水等干扰耐受度低，对生活秩序稳定性的偏好极高，往往因“怕折腾”而拒绝，反映出居民在“长期共同利益”与“短期个人代价”之间的理性权衡。三是“成本敏感型”租户。在老旧小区中租赁住房占比不低，由于租户短期居住诉求与长期房屋质量并无直接关联，不同意改造多出于“怕麻烦、求补偿”，要求业主承担搬迁临时住宿费用、误工补偿甚至高额租金减免。

“一户阻全楼”僵局的深层原因在于老旧小区社会资本的显著衰退。单位制解体、人口流动加剧、居住周期缩短，传统共同体逐渐演变为半熟人甚至陌生人社会。居民间缺乏足够的信任基础与有效的合作规范，难以就成本共担、施工包容等达成共识。部分矛盾甚至激化至诉讼，进一步侵蚀了社区共同体的情感与认同基础。

老旧小区改造的主要措施

德胜街道将改造过程重构为修复社区社会关系、再造基层治理生态的系统工程，在实践中探索形成以“三精三化”为核心的协同治理工作体系，有效破解“一户阻全楼”困局，显著提升改造成串比率。

精准识别，推动居民诉求从情绪对抗向聚焦问题转变

街道改变传统“大水漫灌”式的群众工作方式，分类施策，致力于将笼统的抵触情绪转化为清晰、可协商、可解决的具体问题清单。通过深入摸排，建立涵盖产权状态、家庭结构、装修情况、核心关切的“一户一档”，精准做好服务前置。对租户，重点联系房屋所有权人，明确其维护责任，鼓励其通过租金协商或临时安置化解租户阻力；对精装修户，组织施工方、装修公司、居民三方会谈，明确修复标准与赔偿责任；对特殊家庭，提供个性化帮扶方案，如协调残联安装坐便器、安排志愿者照料、链接辖区养老驿站专业保洁服务等。

精心组织，推动社区动员从行政主导向多元协同转变

党建引领激活组织核心。充分发挥社区党组织、网格党支部、楼门院党小组的组织功能，依托党建协调工作会、“吹哨报到”机制搭建街区社联动平台。骨干带动激活熟人网络。引导老党员、楼门长、志愿者等社区骨干成为关键的信任中介,增强社区议事、邻里调节效能，有效降低沟通成本。居民共创激活民间智慧。积极引导居民从被动接受者转变为方案共创者，通过邻里互助监督施工、小额损耗邻里共担、自发分享改造现状等方式柔性化解堵点。

精育生态，推动改造成果从项目效益向社区长效化转变

施工共管化。建立政府监管、物业协调、居民参与的施工管理体系，确保施工质量有人盯、施工进度有人促、施工扰民有人调。物业市场化。借改造契机同步推进物业服务从“托管”向“市场化”转型，引导小区依法选聘物业企业。如新明胡同5、7号楼改造中同步引入物业公司，新明胡同5、6、7号楼配套引进专业停车管理，实现“改造一片、管理跟进一片”。共识契约化。在改造协商中培育社区公共精神，将达成的共识逐步转化为楼门公约、小区自治章程，为社区长远治理奠定人文基础。

老旧小区改造的治理启示

老旧小区改造表面是硬件更新，实质是社区治理生态的重塑。德胜街道新风片区的实践表明，改造过程既是挑战，亦是契机，通过党建引领下基层治理效能的充分发挥，实现从“改造小区”到“再造社区”的系统跃迁。

改造是产权意识与公共理性的再启蒙过程

居民在改造中的各类选择，折射出其产权观念、邻里认同、公共责任意识的差异。推动改造，不仅是说服个体同意的技术工作，更是通过反复协商、互助共赢的实践，逐步培育共有部分共同维护的社区公共理性。应借此机会，完善小区公约、产权人责任清单等制度载体，将改造中形成的协商习惯固化为长效治理机制。

一户一策是治理精细化的必然要求

老旧小区居民结构已高度异质化，需求分层、利益分化成为常态。传统多数决策动员模式难以应对复杂利益格局，必须转向“精准滴灌式”群众工作。这意味着基层治理需具备更强的社会诊断能力、资源链接能力与矛盾转化能力，将每一个“不同意”转化为治理改进的切入点。

党建引领的核心在于构建“信任中间层”

基层党组织在改造中不仅扮演组织者角色，更是居民与产权方、施工方之间的信任桥梁。通过党员联系户、党员调解平台、志愿互助队等载体，党组织将政治优势转化为协商信用，有效降低了居民对政策波动、施工质量、邻里博弈的不确定性焦虑。

改造的成功最终取决于“共同体韧性”的生成

成串率高的楼栋，往往具备较强的邻里网络、互信传统与集体行动能力。反之，成串率低的楼栋则多呈现关系疏离、信任缺失的特征。因此，改造工作应同步嵌入社区营造，通过公共空间更新、邻里活动举办、共享规则制定等方式，逐步修复社会资本，使改造成为社区再组织的催化剂。

来源： 光明网-党建频道