农村基层治理的参与回潮：为啥村民从积极参与又变冷漠了？

在农村基层治理中，村民参与是乡村民主的核心，也是让治理更贴合村民需求的关键。这些年，从村民直选村干部到村里搞公共建设时的“一事一议”，各地都在想方设法激活村民的参与热情，也确实有过不少村民主动参与、积极建言的阶段。

但一个很有意思的现象出现了：有些农村地区，村民参与刚被激活起来，没过多久又慢慢回到了参与不足的状态——村干部拍板决策、村民当“看客”，就算是关系到自身利益的公共事，大家也没了当初的积极性。这种“先激活、后回落”的情况，就是农村基层治理中的“参与回潮”。它不是村民从来没参与过，也不是参与激活彻底失败，而是民主转型过程中出现的非线性波动。

为啥会出现这种参与回潮？是治理出了问题，还是村民本身不想参与？其实答案没那么简单。参与回潮的背后，是国家治理逻辑的调整、行政力量与村民自治的博弈，甚至和国家能力的强弱变化密切相关。更关键的是，参与回潮并不等于乡村民主的倒退，它只是基层治理在不同阶段的适应性调整。

一、啥是参与回潮，它可不是民主倒退

要理解参与回潮，首先得把它和大家常听说的“民主回潮”“村民参与越来越少”区分开，不然很容易陷入“基层民主不行了”的误区。简单说，参与回潮有三个核心特点，既不是全球性的民主倒退，也不是单纯的村民参与衰减，更和治理好坏没有必然联系。

1. 参与回潮，和全球的民主回潮不是一回事

这些年常听到“民主回潮”的说法，大多是指一些国家的民主制度出现系统性倒退，比如选举不自由、公民权利被限制，是全国性的、整体性的政体变化，背后往往是政治精英争权夺利。但农村基层的参与回潮，完全是两码事。

首先，它是非同步的。各地农村的治理情况不一样，有的地方还在积极激活村民参与，有的地方已经出现回潮，有的地方选举环节参与度还很高，但决策环节村民已经不怎么说话了。比如有的村子选村干部时村民投票很积极，但村里要修水渠、建广场，村干部直接定方案，村民根本没机会参与，这就是局部的回潮。

其次，它是非整体性的。参与回潮只是基层治理某一个维度的回落，不是所有环节都不行了。比如有的村子“一事一议”搞不起来了，但村务公开、村民监督还在正常推进；有的村子村民不想参与决策，但选举时依然会认真投票选自己信得过的村干部。它从来不是乡村民主的全面后退，只是局部的、阶段性的波动。

最后，驱动原因完全不同。全球民主回潮往往是权力斗争的结果，而农村的参与回潮，本质是行政力量慢慢挤掉了村民自治的空间。比如政府为了提高治理效率，把村里的公共建设决策权收回来，用统一的项目制代替村民的民主协商，不是要剥夺村民的权利，而是治理工具的调整，乡村的治理性质并没有变。

2. 参与回潮，不是简单的“村民参与越来越少”

有学者说过，欧美国家出现过“参与衰减”，比如村民不投票、不参加社区活动，原因是村里的人情信任、互帮互助的关系淡了，也就是所谓的“社会资本”流失。农村也有类似的情况，比如年轻人都外出打工，村里只剩老人和妇女，没人有精力参与治理，传统的乡土关系也慢慢解体，这确实会让参与变少。

但参与回潮和这种单纯的参与衰减不一样。参与衰减是一直往低走，而参与回潮是先升后——原本村民参与被政策、财政支持等激活，参与度越来越高，后来因为各种原因又掉了回去。比如有的村子搞“一事一议”时，一开始村民都积极讨论、自愿出钱出工，后来政府直接拨款搞建设，不用村民出钱了，也不用大家商量了，村民的参与度自然就降了，这就是典型的回潮，而不是单纯的衰减。

还有个关键区别：欧美国家的参与衰减，主要是村民自己不想参与了；而农村的参与回潮，更多是外部因素导致的，比如行政权力的介入、国家资源分配方式的变化，村民不是不想参与，而是没了参与的渠道和机会。

3. 参与回潮的关键：和治理效能没啥关系

很多人有两个误区：一是觉得“村民参与多了反而添乱，治理效率低，回潮是理所当然”；二是觉得“参与激活肯定能带来好治理，回潮就是治理失败了”。这两种想法都错了，因为参与回潮具有独立性——它能不能发生，和治理好不好没有必然联系。

一方面，参与激活了，不一定就能带来好治理。民主的运行需要时间，村民需要学习怎么参与决策、怎么监督，村干部也需要适应从“拍板者”到“组织者”的转变，这个过程中难免会出现“议而不决”“意见难统一”的情况，治理效率暂时不高，但这不是参与的问题，而是民主实践还没成熟。

另一方面，治理效能提高了，也可能出现参与回潮。比如村里搞公共建设，一开始靠村民“一事一议”商量着来，虽然大家参与积极，但因为村民没钱、没技术，建设进度慢；后来政府直接拨款、派专业团队来搞，不用村民出钱出工，建设又快又好，治理效能明显提高，但村民的参与空间也没了，参与度自然就降了。这说明，就算治理搞好了，参与回潮也可能发生。

说到底，参与回潮不是民主失败，只是乡村民主转型过程中，各种条件还没成熟的表现。它不是一件坏事，反而能让我们看清基层治理中存在的问题，比如行政力量和村民自治的边界在哪、村民的参与动力该怎么培养。

二、用“一事一议”看明白：参与回潮的完整过程

要说农村基层治理的参与回潮，“一事一议”是最典型的例子。这项制度从出台到激活村民参与，再到后来参与慢慢回落，完整展现了“参与不足→参与激活→参与回潮”的全过程，也能清晰看到背后的核心原因——国家资源分配方式变了，行政逻辑取代了村民的民主协商。

1. 从参与不足到激活：村民终于有了话语权

在2000年以前，农村的公共品供给，比如修公路、建水利、搞村道硬化，基本都是政府和村干部说了算，村民只能被动接受，也就是“政府点菜、农民买单”。有时候政府搞的建设，根本不是村民最需要的，比如村里急需修灌溉水渠，政府却非要建广场，供需错位的问题特别突出，村民也没地方提意见，参与度自然极低。

2000年税费改革后，“一事一议”制度出台了，核心就是：村里要搞什么公共建设，得由村民大会民主讨论决定，钱和工也由村民自愿出，政府只做指导。2006年全面取消农业税后，这项制度成了村级公共品供给的核心，彻底打破了政府包办的模式——决策权第一次真正下放到了村民手里。

但一开始，“一事一议”推进得并不顺利。因为要村民自己出钱出工，而农民的负担能力有限，很多村子出现了“事难议、议难决、决难行”的情况，比如想修公路，大家都同意，但没人愿意出钱，最后只能不了了之。

2008 年，“一事一议财政奖补制度”来了，算是给村民参与加了一把火。简单说，就是村民先通过“一事一议”商量好搞什么建设、出多少钱出多少工，政府再按比例给配套资金，也就是“先议后补”。这一下就解决了村民没钱的问题，也保住了村民的决策权，村民的参与热情一下子被激活了。

那段时间，全国很多村子都在积极搞“一事一议”，村民开会讨论建设方案、自愿筹资筹劳，政府的奖补资金也及时到位，村级公共品供给的效率大幅提高，也更贴合村民的需求。比如有的村子村民商量着修灌溉水渠，政府给补了一半的钱，很快就建成了，再也不用靠天吃饭；有的村子商量着铺村道，村民出工、政府出钱，没多久就实现了村村通。数据也能说明问题，2008到2012年，全国搞 “一事一议” 的行政村比例从14%涨到了37.2%，村民筹资总额翻了一倍，这就是参与激活的最好证明。

2. 从参与激活到回潮：村民的话语权又没了

2013年是个转折点，从这之后，“一事一议”慢慢变味了，村民的参与度开始持续下降，参与回潮正式出现。核心原因是国家财政支农力度越来越大，项目制取代了“一事一议”，成了村级公共品供给的主要方式。

所谓项目制，就是政府通过专项拨款，把村里的公共建设纳入统一的项目管理，从设计、审批到施工，都由政府部门和村干部负责，村民基本插不上手。这种模式看似解决了资金问题，却直接架空了村民的民主协商，主要体现在四个方面：

第一，决策权又回到了政府手里。项目制是“条线管理”，比如交通部门管公路、水利部门管水渠，建设什么、怎么建，都是政府部门定方案，村民没有发言权。原本“一事一议”是村民说了算，现在变成了政府说了算，村民的主体性彻底缺失了。从2013到2015年，农民的筹资筹劳总额骤降了54.1%，不是村民不想出，而是根本不用他们出了，也没机会参与了。

第二，技术门槛把村民挡在了外面。项目制要求搞建设必须提交专业的设计方案、预算报告，这些东西需要专业知识，文化程度不高的村民根本看不懂，更别说参与制定了。就算村民对建设方案有意见，也不知道怎么提，最后只能听政府的。有时候政府搞的项目，和村民的实际需求脱节，比如村里急需修小型水利设施，政府却非要搞重复的景观工程，村民看着着急，却没辙。

第三，奖补和筹资脱钩，没了参与的动力。2013年之后，国家明确要求“一事一议”的奖补资金不用和村民的筹资筹劳挂钩，这一下就切断了财政激励和民主协商的联系。政府为了省事，直接拨款搞建设，不用再动员村民商量、出钱出工，“一事一议”的民主环节成了摆设，村民自然也就没了参与的动力。

第四，形成了“分利秩序”，挤压了参与空间。项目制的资金层层下放，很容易被政府部门、乡村精英、工程承包商截留或挪用。比如有的村子修公路，大量财政资金被用来支付设计、监理费用，实际干活的是村干部的亲属，村民只能象征性地参与质量监督，根本没有真正的参与权。

就这样，“一事一议”从最初的“村民主体、民主协商”，慢慢变成了“政府包办、村民旁观”，村级公共品供给又回到了 “政府点菜、村民看菜” 的状态，村民的参与度大幅回落，参与回潮也就成了必然。

3. 不只是“一事一议”：参与回潮是普遍现象

其实不只是“一事一议”，村民直选、村公资金这些基层民主实践，都出现过类似的参与回潮，背后的原因也都是行政力量挤压了自治空间。

比如村民直选，上世纪80年代出台《村民委员会组织法》后，各地都在推村干部直选，村民的参选率越来越高，也选出了不少自己信得过的村干部，参与热情很高。但到了90年代末，乡镇政府为了完成税费任务，开始控制选举程序，比如指定候选人、把控村财务，村干部慢慢变成了政府的“代理人”，不再听村民的意见。村民发现，就算选了村干部，也改变不了沉重的税费负担，选票根本没用，慢慢就对选举失去了兴趣，参与度大幅下降，选举也成了走形式。

还有村公资金制度，有的地方试点时，财政每年给每个村拨20多万元，要求通过村民议事会民主决策怎么用，每笔支出都要村民签字确认，村民的参与热情很高，也把钱用在了刀刃上，比如修厕所、搞人居环境整治。但后来上级以“规范资金使用”为由，把决策权收了回去，钱怎么用要由政府部门审批，村民议事会的决议只是个报销的手续，村民亟需的小微项目因为程序繁琐搞不了，大家的参与热情也慢慢凉了。

这些案例都说明，参与回潮不是个别现象，而是农村基层治理中的普遍问题，背后的核心逻辑都是一样的：国家治理逻辑变了，行政力量从一开始的激活参与，变成了后来的挤压自治，最终导致村民参与回落。

4. 关键提醒：参与回潮不一定是坏事

很多人觉得，参与回潮就是乡村民主的倒退，其实不然。参与回潮的本质，是基层治理在不同阶段的适应性调整，有时候甚至是治理优化的表现。

还是以“一事一议”为例，一开始搞 “一事一议”，是因为国家财政能力有限，没办法全额承担村级公共建设的费用，只能靠村民筹资筹劳，通过民主协商分摊成本。而2013年之后，国家财政能力强了，能直接拨款搞建设，不用村民出钱了，转向项目制是必然的，这不仅减轻了农民的负担，还能通过专业的管理提高建设效率，解决了之前 议而不决”的问题。

而且，项目制也不是完全取消了村民参与，只是把参与的环节从“决策前”转到了“决策后”。比如现在村民可以通过12345政务热线、村务监督委员会等方式，监督项目的施工质量和资金使用，只是参与的方式变了。

说到底，参与回潮不是民主的倒退，而是国家根据自身能力和治理需求，对治理工具的调整。它暴露了基层治理中的一些问题，比如行政力量和村民自治的边界不清、村民的参与渠道单一等，而这些问题，正是推动乡村民主不断完善的契机。

三、刨根问底：参与回潮的本质到底是什么？

从“一事一议”和其他案例能看出，村民参与的激活和回落，背后都有行政力量的影子——村民参与靠政府激活，参与回潮也因政府介入，那行政力量到底在什么情况下，会从激活参与变成挤压参与？答案在以下的三个核心逻辑里。

1. 村民的参与，天生就“底气不足”

农村基层的村民参与，从一开始就高度依赖行政力量的动员和支持，村民自己的内生动力不足，这是参与回潮的先天原因。

一方面，农民大多是分散的个体，经济力量弱，对民主政治的需求并不强烈。对于大多数村民来说，只要日子过好了，村里的公共事不用自己出钱出工，谁来决策、怎么决策，其实并不太关心。而且很多村民受教育程度不高，不知道怎么参与决策、怎么提意见，就算有参与的机会，也不知道该怎么做。

另一方面，村民的参与渠道，都是政府搭建的。不管是“一事一议”的村民大会，还是村民议事会、村务监督委员会，都是政府出台政策、推动建立的，要是政府不支持、不动员，这些渠道很快就会形同虚设。比如有的村子，乡镇政府不重视村民参与，村干部也就懒得组织村民开会，村民自然就没了参与的机会。

说白了，村民的参与不是“自己长出来的”，而是“政府喂出来的”。一旦政府的注意力转移了、支持力度下降了，村民的参与热情很快就会降温，参与回潮也就成了必然。

2. 村民参与，本质是国家治理的“工具”

很多人觉得，激活村民参与，就是为了发展乡村民主，让村民自己管理自己的事，其实这只是其中一个方面。从国家治理的角度看，村民参与从一开始就是国家治理现代化的工具，服务于政权建设、风险控制和发展目标，而不是单纯的民主价值追求。

比如“一事一议”的出台，本质是国家在税费改革后，基层财政能力下降，没办法再包办村级公共建设，只能通过激活村民参与，让村民自己分摊成本，解决公共品供给的难题，同时也能减轻政府的治理负担。

再比如村民直选，一开始推直选，不只是为了给村民民主权利，更是为了重新获得农民的政治支持，再造国家在农村的治理基础，同时通过村民选举，制约基层干部的权力，减少基层腐败，控制社会风险。

还有村公资金制度，通过激活村民参与，让公共资金用得更合理，精准对接村民的需求，最终实现公共服务均等化的国家治理目标。

说到底，村民参与的激活，首先是为了满足国家治理的需求，其次才是发展乡村民主。当国家治理需求变了，比如财政能力强了，不用靠村民参与分摊成本了，村民参与的“工具价值”就下降了，行政力量自然就会慢慢退出，甚至挤压参与空间，导致参与回潮。

3. 国家能力的强弱，决定了参与的“存废”

参与回潮的核心原因，是国家能力的变化——乡村治理进入了“强国家时代”，国家从一开始的“靠村民参与搞治理”，变成了“靠行政力量直接管治理”。

在2008年之前，国家的财政能力有限，对农村的资源投入也不多，属于“弱国家”阶段。这时候，国家需要激活村民参与，通过“参与赋能”来控制治理风险：一是让村民参与决策，分摊公共建设的成本，解决政府没钱的问题；二是让村民有表达意见的渠道，宣泄不满情绪，减少社会矛盾；三是通过村民监督，制约基层干部的权力，减少腐败。这时候，村民参与是国家治理的“帮手”，政府会想方设法激活参与。

但 2013 年之后，国家的财政能力大幅提升，对农村的资源投入越来越多，乡村治理进入了“强国家时代”。这时候，国家的治理逻辑变了：一方面，国家有能力直接包办村级公共建设，不用再靠村民筹资筹劳，村民参与的“经济价值”没了；另一方面，国家觉得村民参与可能带来“风险”，比如意见不统一导致治理效率低、村民参与过程中出现派性斗争等，于是开始把“参与赋能”当成潜在的风险源，转而用行政控制来搞治理。

比如用项目制代替“一事一议”，通过专业的技术治理提高效率；用规范化的制度管基层干部，代替村民的监督；用自上而下的资源分配，代替村民的民主决策。国家能力强了，就不再需要靠村民参与搞治理，反而会觉得村民参与“添乱”，于是慢慢挤压自治空间，最终导致参与回潮。

这就是参与回潮的本质逻辑：国家能力弱时，靠村民参与分摊成本、控制风险；国家能力强时，靠行政力量直接治理，剥离村民参与，参与回潮也就随之而来。

四、参与回潮给我们的启示：基层治理要找对“平衡感”

参与回潮不是乡村民主的失败，而是基层治理转型过程中的正常现象，它给我们提了个醒：基层治理不能一味追求村民参与的“形式”，也不能靠政府包办的“效率”，关键是要在行政力量和村民自治、民主价值和治理绩效之间，找到合适的平衡。具体来说，有三个核心启示。

1. 民主的理想，要贴合治理的实际

乡村民主的核心是让村民参与，但民主的规范性价值，比如人人平等、充分协商，要和基层治理的实际权力运作结合起来，不能脱离实际谈民主。

参与回潮的出现，其实是从“高调的民主期望”向“务实的治理绩效”的回归。比如一开始我们希望村民全程参与村级公共建设，实现真正的自治，但实际操作中，因为村民没资金、没技术、意见难统一，治理效率很低；后来政府包办搞建设，虽然村民参与少了，但治理效率提高了，也减轻了农民负担，这就是贴合实际的治理选择。

当然，这不是说民主不重要，而是说乡村民主的发展，要一步一步来，不能急于求成。参与回潮暴露的问题，比如村民参与渠道单一、参与能力不足，正是我们需要改进的地方。比如通过培训提高村民的参与能力、搭建更便捷的参与渠道，让村民的参与从“形式上的参与”变成“实质性的参与”，让民主的理想慢慢融入治理的实际。

2. 行政权力下沉，别挤掉村民自治的空间

行政权力下沉是基层治理现代化的重要方式，政府向农村投入资源、出台政策，能有效激活村民的参与热情，提升治理能力。但凡事过犹不及，行政资源输入太多、行政干预太甚，反而会挤掉村民自治的空间，让村民变成“被动的接受者”。

比如政府给农村投钱搞建设，本意是好的，但如果什么都由政府说了算，不让村民参与决策，就会出现供需错位的问题，花了钱却没办好事。而如果政府只做指导，把决策权留给村民，只是在资金、技术上给予支持，既能激活村民的参与热情，又能让建设更贴合村民需求。

关键是要给行政权力和村民自治划清边界：政府的职责是“搭平台、给支持、做监督”，比如搭建村民参与的渠道、提供资金和技术支持、监督决策的执行情况；而村里的公共事，该由村民商量的，政府就不要插手，让村民真正成为治理的主体。只有在“行政控制”和“村民自治”之间找到精准的平衡点，才能实现行政下沉和村民参与的协同发展。

3. 参与激活和治理均等化，不是简单的“正相关”

很多人觉得，村民参与的积极性越高，治理绩效就越好，各村的发展也就越均衡，但实际情况并非如此。农村的发展水平不一样，有的村子经济条件好、村民参与能力强，参与激活后能把资源用得更好，发展得更快；而有的村子经济条件差、村民参与能力弱，就算激活了参与，也可能出现“议而不决”的情况，发展得更慢，这就会形成“强者恒强、弱者恒弱”的马太效应，反而让治理更不均等。

参与回潮的出现，其实也给我们提供了一种思路：在治理均等化的目标下，适当的参与回潮，反而能弥合各村的发展差距。比如政府通过项目制，对经济条件差的村子进行普惠式的资源兜底，直接拨款搞基础建设，不用村民参与决策，能快速补齐这些村子的发展短板，让它们达到基本的治理水平；而对于经济条件好、村民参与能力强的村子，政府可以适当放开自治空间，让村民自主参与治理，保持发展的活力。

这种“政府兜底+村民自治”的模式，既实现了治理绩效的均等化，又保留了基层民主的活力，比一味追求 “全员参与” 更贴合农村的实际情况。说到底，村民参与的激活，要根据各村的发展水平因地制宜，不能搞“一刀切”。

结语：参与回潮是乡村民主的“试金石”

农村基层治理中的参与回潮，不是乡村民主的倒退，而是基层治理在国家能力变化、治理逻辑调整下的适应性调整。它不是一个孤立的现象，而是乡村民主转型过程中必然会出现的问题，背后反映的是行政力量与村民自治的博弈、民主价值与治理绩效的平衡、国家治理与乡村实际的契合。

我们不用害怕参与回潮，反而要正视它、研究它。参与回潮暴露的村民参与内生动力不足、行政与自治边界不清、参与渠道单一等问题，正是推动乡村民主不断完善的契机。乡村民主的发展，从来不是一条直线，而是在不断的试错、调整、磨合中前进的。

未来的农村基层治理，既不能走“政府包办、村民旁观”的老路，也不能走“只讲参与、不顾效率”的弯路，关键是要找到行政力量和村民自治的平衡点，让村民的参与从“靠政府动员”变成“靠内生动力”，让乡村民主从“形式上的民主”变成“实质性的民主”。只有这样，才能让村民真正成为基层治理的主体，让农村基层治理更有温度、更有效率、更贴合村民的需求。