贺雪峰 | 以村民小组为基础推进基层治理现代化

以村民小组为基础推进基层治理现代化

贺雪峰

作者简介

贺雪峰，1968年生，湖北荆门人，现为武汉大学中国乡村治理研究中心主任，武汉大学社会学院教授、博士生导师。长期从事农村调研，发表数百篇学术论文，出版20多部学术著作。

【摘要】基层治理是国家治理的基石。基层治理的一个有效措施是“三治融合”，即法治、德治和自治的融合。法治即国家力量，不仅包括法治秩序，而且包括国家资源和行政体系，在基层治理中发挥主导和保障作用。德治即基层治理中形成的道德共识，是基层群众集体行动的基础。自治就是基层群众自己组织起来，自我管理、自我服务和自我教育，以解决单家独户办不了、办不好、办起来不经济的公共事务。三治融合，自治是基础，德治是条件，法治是保障。三治融合的组织，最基础的层级是村民小组。村民小组距离家庭最近，群众之间最熟悉，关系最密切，利益最相关，组织起来也相对容易。如果农民群众可以在村民小组层面组织起来，形成集体行动，应对公共事务，基层治理就容易做到三治融合，有利于基层治理体系和治理能力现代化的实现。反之，离开村民小组的有效组织和治理，农民群众就可能成为基层治理中的客体，基层治理就可能出现行政化和低效化的趋向。因而，村民小组建设对于基层治理现代化十分重要。

【关键词】村民小组； 村组治理； 基层治理； 治理现代化

阅读引导

引　论

一、以解决问题为导向的基层治理

二、村民小组的机制

三、村民小组如何自治

四、基层治理中的轻治理

五、强国家与强社会

结　语

引　论

基层治理是国家治理的基石，国家治理有效要以基层治理有效为前提。基层治理无效，基层的各种问题进入国家治理层面，国家很难有能力应对几乎无穷的细小琐碎的基层事务，毕竟“清官难断家务事”。中国是人民当家作主的社会主义国家，中国政府是人民政府，人民政府必须对人民负责，向人民开放，可以认为人民政府对人民群众负有无限责任。人民政府在应对人民群众诉求时，需要有基层组织对人民群众的诉求进行有效识别与应对。只有当基层组织可以解决大部分来自人民群众细小琐碎、各种各样的诉求，做到“小事不出村”，实现国家治理的末端对齐，国家才有能力有效识别基层治理需求，提供高效服务，才可以进行有效治理。

当前时期农村基层治理中出现了普遍的“悬浮型内卷”，大量国家资源投入农村时偏离了农民群众的公共品需求偏好，出现了资源使用的低效。造成问题的关键原因是农村基层治理中出现了普遍的行政化和农民群众的客体化。“小事不出村”并非基层治理真正回应了农民群众诉求、解决了所有小事，而是上级不允许小事出村，导致基层不得不用“花钱买稳定”的办法防止小事出村。这进一步刺激那些对利益敏感的农民群众借小事出村谋利，并因此产生钉子户效应，导致基层治理越来越陷入被动和困境。

也就是说，当前基层治理中需要加以解决的，是基层有能力解决农民群众身边细小琐碎、各种各样的事情，真正做到“小事不出村”，不是小事不被允许出村，而是小事都内部解决好了，没有需要出村的小事，从而做到国家治理中的末端对齐。一个基本的办法就是在基层治理中实行“三治融合”，即法治、德治和自治的融合。法治本质上就是代表国家权力的法律力量对基层治理的规范；德治是基层群众所具有的关于行为规范的道德、道义与价值共识；自治则是自己的事情自己解决，自己对自己负责。这里的“自己”是指组织起来的基层群众，而不只是个人。法治代表了基层治理的底线，自治是基层群众自我决策、自我管理、自我监督和自我服务的行动，德治代表了社会共识，可以防止少数人走极端，以及防止钉子户效应。农村基层“三治融合”的基础是与村民生产生活联系最为紧密的村民小组。笔者认为，以激活村民小组治理为基础的基层治理，通过三治融合，可以实现国家治理的末端对齐，从而为国家治理有效提供基层治理的基础。

一、以解决问题为导向的基层治理

分田到户以后，农户重新获得了农业经营自主权，之前由人民公社组织的集体经营解体，生产队不再组织农户进行农业生产。人民公社改为乡镇政府，生产大队改为行政村，生产队改为村民小组。村民小组仍然是农民集体土地的所有权单位，农户在村民小组内以户为单位按人均分土地，承包土地可以依据家庭人口增减而增减。行政村和村民小组仍然具有农业经营职能（双层经营体制），但一般不介入农户生产环节，只是在共同生产环节解决一家一户办不了、不好办和办起来不经济的公共生产事务，收取共同生产费，对农户应缴款和应得款进行记账，年底算账分配。村民小组不仅设有组长，而且还可能设有会计、出纳，聘请管水员等。

取消农业税时，国家也一并取消了各种面向农民的收费，全国绝大多数地区也不再允许收取共同生产费，而以公益事业建设“一事一议”收费代替，规定“一事一议”收费最高不得超过15元/亩。实践的结果是，全国大多数农村无法收取“一事一议”公益事业建设费。取消农业税的同时也取消了“两工”。为了减少支出，全国很多地方进行了配套改革，合村并组，减少村干部，取消村民小组长，这就使得之前以共同生产事务为代表的农村公共事业建设陷入困境，表现出来的就是取消农业税以后，农民负担减轻了，农村基础设施和公益事业建设却无好转。

为了解决农村公共品供给不足的问题，国家开始向农村输入资源，通过各种项目为农民提供覆盖生产和生活各个方面的基础设施、公共服务和公益事业建设的投入。到2018年，国家财政每年用于“三农”事业的经费达2万亿元，农村基础设施、公共服务和公益事业建设快速发展。国家还提出了城乡基本公共服务均等化的目标。2015年全国开始精准扶贫，国家拿出数万亿元资金，通过高度政治动员，精准到村到户到人，一个不落进行帮扶，到2021年全国农村完成脱贫任务，中国全面建成小康社会。2018年中央发布《农村人居环境整治三年行动方案》，2021年再度印发《农村人居环境整治提升五年行动方案》。为了建设美好宜居的农村，中央不仅持续投入巨额资源，而且通过运动化治理，在短期内极大地提高了农村公共品供给水平，提升了农村生产和生活秩序水平。

国家自上而下向农村输入资源，为农民提供公共品，最重要的有两条：一是国家提供的公共品与农民群众需求偏好一致，不发生错配；二是国家提供公共品有效率。从农民的角度来讲，国家提供公共品当然是多多益善。要提高公共品供给的效率，就必须建章立制，按规范、标准、程序使用国家资源。因此，随着国家资源下乡的，就是规范、标准、程序下乡，检查监督下乡，考核评估下乡，以及国家权力下乡。上级部门随着资源下乡，将各种要求和任务也安排下来，乡、村两级必须按上级要求完成资源落地和公共品建设任务，结果就是基层组织的主要工作是完成上级安排的任务，村级治理行政化，村干部公务员化。基层治理主要是完成上级任务，接受上级考核，对上级负责，村民群众则客体化了。

与基层治理行政化相并行的是基层治理技术化，比较典型的如：由网格管理代替村民小组，推动积分制，政府购买服务，强化市长热线回应功能等。这些技术治理的主要思路是及时发现群众需求，再通过配置国家资源，通过自上而下的行政体系迅速回应农民群众的需求，以及实现国家对农村制定的战略目标。

通过基层治理体系来实现国家战略目标的典型是精准扶贫和农村人居环境整治行动。精准扶贫和农村人居环境整治行动都是由国家提出战略目标和任务期限，通过分解目标、下达任务、配置资源、检查监督和考评奖惩，五级书记共同抓，一级一级考核，没有完成任务就一级一级追责。在强大的考核压力下，基层治理只可能眼光向上，按上级要求完成任务，很难将上级要求与基层复杂实际结合起来，从而可能忽视基层实际，也可能忽视基层群众的真实需求。

当前基层治理中的技术创新同样只是在强化行政性，将农民群众当作了需要服务的客体，忽视了将农民群众组织起来自己解决自己问题的重要性。例如，全国农村基层普遍出现了以网格管理代替村民小组，以网格员或信息员代替村民小组长的情况。网格管理本来只是发现问题以进行控制的一套措施，由网格员发现问题，上报上级部门，上级部门再解决问题。也就是说，网格是将问题放大来解决问题的。与此类似，当前农村基层治理正在引入“12345热线”，村民群众有诉求可以拨打热线，再由接诉即办部门形成工单下派基层办理，结果就是，基层农民群众的事情也得由市级接诉即办部门甚至市委书记和纪检部门介入来应对，基层的事情就出了基层。当前，全国有越来越多的地方政府花费越来越多的财政资金为农民群众购买公共服务，苏南一个县级市一年用于购买第三方服务的资金就达到了16亿元。

网格管理、接诉即办、政府购买服务，都是由上级政府督促基层解决或由上级政府直接解决基层群众的事情。容易出现的问题是，基层群众中对利益敏感的人更善于利用这个体系来实现自己的利益，结果就是群众中的投机分子首先响应体系获得利益，其他中间群众也随之效仿，积极分子反而被边缘化。基层社会中投机分子得了好处，成了效仿对象，主导了基层社会生态，基层治理就会陷入困境。

国家向农村输入大量资源，基层治理体系高度行政化，技术治理手段强，而基层实际上很难有效形成公共品需求偏好时，可能产生的一个结果就是，大量国家资源虽然极大地改善了农村基础设施条件，提供了大量公共服务，这些自上而下的国家投入却与全国农村各个地方特殊的实际有所偏差，造成资源错配。更潜在的麻烦是，国家资源下乡可能激发基层社会中对利益敏感者的谋利动机，引发基层群众的效仿，结果就是，基层治理中更难动员群众，更难直面矛盾，更难形成自己解决自己问题的能力。

分田到户尤其是取消农业税以来，农村基层生产和生活秩序越来越依靠国家力量和国家资源。随着国家资源不断输入，国家服务农业农村农民的举措不断推进，农村基础设施建设取得了巨大成绩，农村基本公共服务比肩城市，农村公益事业也更加完善。2021年全国脱贫攻坚取得全面胜利，进入小康社会，农村人居环境发生了根本性的改观。当前时期，就中国农民的获得感、幸福感和安全感而言，可以说是历史上最好的时期。

当前基层治理中也存在问题。最突出的问题是，几乎所有农村公共事业都是由国家通过确定目标、布置任务、安排资源、进行督促并考核排名来建设的，或者说，国家通过其掌握的强大资源直接提供了影响农村生产生活秩序的基本公共品，并为农民群众追求美好幸福生活创造基础条件，由此导致农村公共品供给中农民群众本身的边缘化和客体化。更值得注意的是，在国家供给农村公共品的过程中，对利益敏感的农民群体可能发展为基层社会的主导力量，将国家资源引导到不是服务于全体农民群众而是服务于特殊群体的方向上去。

全国不同地区农村情况差异很大，农村基层事务大多是细小琐碎的事务，需要“一把钥匙开一把锁”。自上而下的国家行政力量只可能有效应对高度标准化的农民需求，很难有效应对农村各种不同的、特殊的尤其是高度个人化的需求。由国家行政力量直接供给村庄公共品，可能带来明显的供给偏差和高昂的供给成本。

由国家直接为农民提供村庄公共品，以维持农村基本生产生活秩序，让农民获得美好幸福生活，形成了当前以回应农民诉求、解决农民问题为导向的农村基层治理实践。从解决问题导向的基层治理到以解决具体问题来形成基层解决问题的能力，是当前基层治理的关注点。由于农村基层事务细小琐碎、特殊性强、个人化程度高，农村基层治理的关键，不仅在于解决问题，也在于在解决问题的过程中将人组织起来（自治＋德治，思想动员），形成解决问题的一般能力。现在几乎所有治理目标和治理手段都将重点放在解决具体问题上面，可能失之简单。下面我们讨论以农民群众为主体进行基层治理能力建设的可能性。

二、村民小组的机制

新中国成立以后，国家要快速推进工业化，就需要有大量农业剩余劳动力从农村转移进城，因此就有将农民组织起来的强烈外在要求，而将农民组织起来也正是社会主义改造（“三大改造”）的关键组成部分。在互助组、初级社基础上，1955年开始推进生产资料公有化的高级社，随后开始了“一大二公”的人民公社，一乡一社甚至一县一社，人民公社规模远远超出了传统熟人社会范围，带来严重的管理困难和激励困难。1962年中央出台《农村人民公社工作条例》，强调“三级所有，队为基础”。队为基础，就是强调生产组织和经济核算要以生产队为基础，农业生产资料和农村土地都以生产队为基础，人民公社不能随意“一平二调”。人民公社继续运行了二十多年，不仅为国家工业化提供了数千亿元原始资本积累，而且极大地改善了农业基本生产条件，全国粮食产量由1960年的1.6亿吨提高到1982年的3.5亿吨，20年间粮食产量足足提高了1.9亿吨，成功解决了人民吃不饱的问题。同时，人民公社在文化、教育、医疗卫生等各个方面也取得了巨大成就，中国成为世界上仅有的能取得中等以上收入国家社会建设事业成就的低收入国家。

将组织生产和基本核算单位确定在生产队之所以十分重要，是因为生产队是一个真正的熟人社会。一般而言，生产队是建立在自然村基础上的，一个生产队有三十至五十户，一两百口人，三百到五百亩耕地。自然村是农民祖祖辈辈生长于此的地方，生产生活都依托村庄和土地，且往往聚族而居，非亲即邻，即使非同族也往往形成了拟亲关系，村民之间不仅具有强制性的地方共识，而且有众多共同事务需要应对，村民之间普遍存在人情往来。共同的历史、长期的共同生产、对未来共同生活的预期，使得自然村成为具有规范性的熟人社会。在这个熟人社会中，若有人不遵守规范，就会让其他村民感受到被冒犯，因而就会被村庄边缘化。建立在自然村基础上的生产队，集体组织生产和共同分配，虽然存在对农户家庭的激励难问题，却因为组织起来本身可以防止“搭便车”，加上在人多地少农情基础上通过大量投入劳动力改变农业生产条件，因而增加了农业产出，提高了农业生产力，发展了农村经济，为中国工业化提供了战略支撑。

自然村、生产队或村民小组，是农户家庭之上的第一个超家庭组织。到目前为止，家庭仍然是一个强有力的高效率组织，是社会的基本细胞。家庭内部通过“各尽所能、各取所需”的共产主义规则，可以在几乎不监督及不计算家庭成员投入与收入比的情况下高效运作，这正是生产环节难以监管的农业经营特别适合家庭的原因。问题是，农村生产生活中存在诸多超出一家一户的公共事务，这些公共事务单家独户办不了，需要由超出一家一户的更多农户集体去做。如果要做一件事情，比如建一座小桥，可以变成一次集体行动，即由受益的农户组织起来建设，往往由积极分子或受益最多的农户出面召集主持，依据受益多少筹资筹劳。小桥修建好了，这次集体行动也就结束了。但在实际生产生活中，情况要复杂得多：一是修建了小桥，往往还要维护，集体行动可能还要持续；二是作为村民的主要生产生活场所，村庄有着众多公共事务需要集体行动。频繁的集体行动就需要农户组织起来，建立一个既超出单次集体行动又超出农户的组织。这个组织可以向农户筹资筹劳，可以将农户在集体行动中的投资投劳或需要分摊的责任记账，因而必须要有如何筹资筹劳或分摊责任的规则——这个规则是大家共同讨论出来并公认的共识，也包括对不遵守规则的钉子户的惩罚措施。因此，全国农村基层就普遍有了具有集体行动能力的基层组织，比如过去自然村的组织。这些组织往往建立在当时最重要的集体行动事项上，比如青苗会、红枪会、水会、庙会等。

人民公社与传统农村基层组织有一个根本区别，就是取消了农户经营权，变成了集体共同生产和经营。因此，人民公社制度实际上是挑战了中国几千年私有制的惯性。这种挑战在一定程度上是成功的：人民公社不仅提高了农业生产率，大幅度提高了农村社会建设水平，而且为工业化提供了最重要的原始资本积累。人民公社也因体制弊端、削弱农民积极性走向失败，到了20世纪80年代，集体经营重新回归到家庭经营，人民公社最终解体。人民公社可以稳定运行二十多年的关键就是将集体生产经营重心放在生产队，真正做到了“三级所有，队为基础”，正是在距农户家庭最近的超农户层次组织起来，集体才有效率，才可以保持整个人民公社体制的稳定性。

也就是说，作为距农户家庭最近的超农户组织的自然村、生产队或村民小组，群体之间利益最相关、相互最熟悉、共识最容易达成，对钉子户最具有约束力，因此，集体行动组织起来的成本最低，在这个层次建立自治、筹资筹劳、分摊责任也最有可能。

分田到户尤其是取消农业税后，生产队不再组织农户进行集体生产，农户重新获得生产经营自主权，生产队演变而来的村民小组则为农户提供共同生产服务，以及组织农户依人口增减进行土地承包权的调整。取消农业税后，国家赋予农户的长久不变的土地承包权使村民小组失去了调整承包地的权力，同时，全国大多数地区的农村取消了共同生产费。全国相当部分地区取消了村民小组长，村民小组一级产权变得模糊，集体土地权力逐步被行政村掌握，甚至土地征收补偿也是给到行政村而非村民小组。村民小组作为一级组织大为弱化，村民小组进行集体行动变得困难甚至不可能。

村民小组的弱化使得农户为维持基本生产生活秩序的集体行动变得困难，农村公共事业建设陷入低谷，国家因此不得不在取消农业税后不久即开始向农村输入大量资源。国家试图通过基层治理体系行政化来供给农村公共品，不仅为农民提供基本生产生活秩序，而且为农民创造幸福美好生活。但如前所述，与农村基层治理体系行政化同步的是农民群众客体化，国家向农村输入的资源难以精准匹配全国不同地区农村不同的公共品需求，资源投入出现错配和低效的状况。

村民小组之所以重要，是因为村民小组是超农户家庭的最低层次的一级组织，也是最容易组织起来的一级组织。当前弱化甚至取消村民小组的做法实际上已显现出弊端。在当前国家向农村大规模输入资源时，在国家通过“三治融合”推进基层治理体系与治理能力现代化的背景下，建设一个有行动能力的村民小组，应当是基层治理重要的基础性工作。

一个合理的可持续高效率的公共品供给体制，应当是“受益、决策和担责”三者合一的，即由自己决策，自己受益，同时自己承担筹资筹劳的责任。如果自己决策和受益，由他人出钱出力，就会出现大量虚构、高报、浮夸的公共品需求。如果自己受益，别人决策和承担资源，就会出现两种情况：一种是决策者与资源承担者分离，决策者就会追求自身利益最大化，或乱发善心、乱当好人，既不考虑资源是否有效，也不考虑受益者是否需要，而依据决策者自身利益最大化进行决策，比如由县级政府决策国家资源建设农村公共品，结果大量国家资源都拿去建了政绩工程；另一种是两者合一，决策者就会尽量少用资源，无视受益者的需要。

一个人或农户，他们自身的经济行为都遵循“受益、决策与担责”三位一体原则。一个对自己负责的组织也是如此，企业更是如此。行政体系则有所不同，因为行政体系是决策者，却并非受益者，使用的也是国家财政资源。当前时期，农村公共品供给中，行政村和农户都既非决策者，也非资源承担者，而只是受益者。出现这种情况的原因是行政村缺少将农户组织起来解决村庄公共品供给不足的能力，或者说，行政村层面达成集体行动存在困难。

如果将集体行动的层次下沉到村民小组，尝试通过村民小组建设，在村民小组若干公共事业上形成“受益、决策与资源承担”三合一机制，就可能重建基层治理的基础，就可能为“三治融合”的基层治理体系和治理能力现代化提供基础。村民小组这个离农户最近的组织是最有可能形成“受益、决策与资源承担”三合一自治机制的，因为村民小组具有最多的利益连接，最容易达成共识，最容易防止钉子户效应，即最容易实行德治。如果村民小组可以通过三合一机制在德治基础上实现自治，就可以灵活应对农民生产生活中大量细小琐碎、个人化程度高、特殊性强的公共事务。如果村民小组有能力自治，具备集体行动能力，就具有了主体性，就可以承接与对接国家资源，进而建立高水平的农村生产生活秩序。

三、村民小组如何自治

当前全国有60多万个行政村，有400多万个村民小组，平均下来每个村民小组有大约200个户籍人口，有100人在村居住，有大约50户，有耕地400亩左右。中国国土面积巨大，不同地区差异很大，相对来讲，山区和边疆地区大多地广人稀，平原和丘陵地区耕地较多，人口相对集中。为了节约土地，越是人口密集的农村地区，农民就越是集中居住，自然村规模往往也越大。从农业生产来讲，南方种水稻对水利要求比较高，且种水稻地区往往也适合水产养殖，包括虾稻连作，相同面积土地比北方种小麦、玉米有更高产出，也要投入更加精细的劳动（田间管理等）。北方地区种植小麦、玉米，更适合机械化作业，因此更容易在村庄中产生种田大户。山区林业经济很重要，适合发展林业，城郊农村适合蔬菜种植。蔬菜种植是高度劳动密集型产业，且无论是林业还是蔬菜，往往要与市场对接，面临远高于粮食种植的农业风险。

分田到户时，全国农村都是在村民小组范围内以户为单位，按户均分土地。为了公平，往往将土地分成不同等级，再将每个等级的土地按户均分，结果就是农户承包土地的地块分散。因为人多地少，农村有大量剩余劳动力，一旦城市有就业获利机会，青壮年农民就会迅速进城，而由留守农村的中老年人种田。有一些农户家庭全家进城去了，他们就让渡出之前的农村获利机会，因此不再种地。上有老下有小而不能或不愿进城的留守青壮年农民有强烈的增加农村获利的动力，他们想方设法捕捉进城农户让渡出来的农村获利机会，形成适度规模经营，不离村就可以获得不低于外出务工的收入机会，也就成了村庄中的中农。中农在村庄社会结构中是中坚力量，是村组干部的最佳人选。中农可以在不离村的情况下获得不低于外出务工的收入，所以他们就可以当不能离村的村组干部。反过来，村组干部只有在可以获得不低于外出务工收入的情况下，才能留村当村组干部。

进城青壮年农民的父母仍然留村，当他们年事已高而不再种地时，就会将土地流转给留村农民，尤其是留村中农。流入土地的中农一定要搞好与进城农民的关系，尤其要帮助、关心和照料进城农民留守在村的老年父母。年轻时进城的农民当然希望可以在城市安居，但能否安居不能确定，所以他们要保留返乡退路。他们将土地流转给留村务农的中农，为了随时可能回来种地，也愿意与村庄保持联系。

留村老年人大体上有三种情况：一是低龄老年人，他们有强烈的从农村获利的动力，往往就是中农；二是中龄老年人，他们生活自理能力强，生产能力较弱，不再从事过多的农业生产，在家种菜园，搞点小副业，有大量闲暇时间，希望被人看见，特别热心文化活动；三是高龄老年人，他们身体机能比较弱，需要一定的照护，是农村最需要获得养老服务的群体。

老年人愿意在村庄生活，是因为村庄接地气，有熟人。高龄老年人在村庄生活需要照料，而他们子女多在城市，留村老年父母的照料就成为进城子女最大的难题。即使那些通过考学、参军进入体制内的乡贤，同样有留村父母如何照护、谁来照看的问题。那些身体好，家庭条件也好，不需要通过从事生产获得收入以托举子女进城的老年人，包括传统的五老群体（老干部、老党员、老军人、老教师、老医生），以及进城乡贤的父母，他们有着极强的老有所为、发挥余热的积极性，是农村文化的合适领导者。

在农村生产方面，老人种田贵在精细，有足够的时间进行田间管理。缺点则是种植面积小，灌溉、农业技术、农机服务等方面往往很难独立解决。村庄中农经营规模比较大，因而很重视新技术的使用，他们往往会自购农机，在自己使用之余则为其他农户提供服务以获利。中农往往是村庄生产秩序最积极的维护者，因为他们就是村庄生产秩序的最大获利者。因此，中农与老人农业具有契合性。也就是说，虽然许多青壮年农民都进城去了，留在农村的多为中老年人，农村出现了空心化和老龄化，却并不影响农村仍然有强烈的维持生产生活秩序的需求。留村农民大多是清醒的理性行动者，十分清楚自己的需求。农村空心化实际上也缓解了之前紧张的人地关系，越多农民进城，就可以让渡出越多的农村获利机会，从而滋养出更多的中农。所有利益都在村庄的中农，一定有维护村庄良好生产生活秩序的强烈动力。

村民小组是农民在超出家庭之上的第一层超家庭组织，就必然有大量需要通过集体行动解决的一家一户办不了的公共事务。这样的集体行动是建立在村民小组熟人社会基础上的，因此，可以说村民小组是一个社会，这个社会层面可以达成集体行动，频繁且持续的集体行动就使村民小组变成了一个组织。一旦村民小组有能力通过频繁持续的集体行动解决公共事务，就可能构建出可以承接国家资源和对接国家能力的机制。因此，我们可以认为，村民小组是一个社会、一次行动、一级组织以及一种机制。

村民小组层面的公共事务实际上有两类。第一类是基本生产生活秩序的保持。所谓基本生产生活秩序，就是离开了这个基本秩序，村民小组、农民群众的生产生活就难以开展，甚至无法进行下去。第二类是非基本生产生活秩序的公共品。这类公共品不足虽然不会影响农民群众基本的生产与生活，却会降低生产效率，妨碍生活质量的提高。前者可以称为基本公共品，后者可以称为发展型公共品。

新中国成立以前的传统时期，村庄公共品供给目标是保障基本公共品的供给，以维护基本生产生活秩序。基本公共品供给不足，农户基本生产生活秩序就无法维护，村庄就会解体，农户也就面临不可承受之痛。这反过来倒逼村庄形成强制性规范，包括强人治村甚至狠人治村。村庄公共品供给的核心难题是“搭便车”难防，为维护基本公共品，传统时期就会发明各种针对“搭便车”的钉子户的办法。

当前时期，市场经济、法律保护以及强国家能力，使得农村基本生产生活秩序都得到了良好保障，村民小组公共事务绝大多数都是非基本公共品，是发展型公共品，或称之为轻公共品。轻公共品的特征是细小琐碎、个人化程度高、特殊性强。轻公共品不足，不影响基本生产生活秩序，因此也可以承受。良好的轻公共品供给不仅可以让农民群众以较低代价获得较高回报，而且可以营造出良好的人际关系和互信的社会氛围，提高村民小组的社会资本，利用村民小组的空间创造出美好幸福生活，甚至可以用来解决当前农村基层治理和农民生活中的诸多重大难题。比如，村民小组高度信任和谐的氛围会吸引老年人返乡养老，以低龄老年人低偿照护高龄老年人的互助养老可能是应对中国老龄化的可行方案。

村民小组轻公共品可以说多如牛毛，一次又一次集体行动，一项又一项社会建设，必然需要有一个组织起来的村民小组，或村民小组要重新变成一级组织。

前面已经讨论过，取消农业税以来，全国农村村民小组功能大大弱化，村民小组组长大多被取消或改成了网格员、信息员，作为产权基础的村民小组集体产权代表也越来越多地被行政村攫取，之前村民小组甚至行政村通过内生供给的公共品也越来越多地被国家供给所替代。现在的问题是，基础性的、标准化的公共品可以由国家供给，与村民生产生活紧密相关却并非基本公共品更非标准化公共品的那些琐细的公共事务，国家供给可能吗？实际上，国家是不可能具体去管农民群众在追求美好幸福生活中所有小事的。而最具有应对、解决这些小事能力的，必然是村民小组，因为村民小组离农户最近，是超家庭的最低一级组织。因此，重建村民小组就成了当前提高农村基层治理能力几乎必然的选择。

重建村民小组的关键是实现村民小组从自发行动到基层组织（自治组织）的跨越。正如前述，因为涉及众多公共事务，村民小组内存在众多自发的集体行动，这样的集体行动由积极分子或利益最相关者发起，按受益范围筹资筹劳，完成事务则行动结束。每一件事务都有一次行动，每次行动都要有人发起，推进筹资筹劳、项目结算。在现实中，一些重要事务行动很难发起，一些重要事务因缺少发起人，或无法绕过“搭便车”者而难以行动起来，也就使得村民小组很多可以做、应该做的公共事务因为行动不足而未做。这就导致村民小组的治理未能达到理想状态，农民群众建设幸福美好生活的愿望未能充分满足。

将村民小组由一次行动变成一级组织的一个基本办法是，当一次行动结束之后，可以将这次行动的组织架构和资源分担方式保留下来，用于第二次、第三次集体行动，之前每次集体行动都要建立组织，筹集资源，进行清算，现在则通过村民小组中群众公认的人员（组长或积极分子）使用群众公认规则筹集资源推进群众认可的各次集体行动，建设群众认为应该建设的各项公共事务。在村民小组公共事务建设中，不仅应设立组长这样的牵头人，而且可设会计这样的记账人。每年到了年底，由会计对所有村民小组进行公共事务建设所要承担的资源计算到户，多退少补。这样就可以提高公共事务的供给效率。

重建村民小组的有利条件是当前村民小组仍然是一个熟人社会，这个熟人社会有过人民公社时期“队为基础”的历史记忆，而且，村民小组实际上仍然是农村集体产权单位和集体产权的代表。村民小组仍然有数量不少的集体资源，比如堰塘、道路、林地等。这些集体资源属于村民小组全体成员，也就不必都分到每家每户，而可以集中到村民小组会计那里，用作村民小组公共事务建设的费用。

如果村民小组作为一级组织行动起来，并通过“受益、决策和担责”三者合一机制解决村民小组内部诸多琐细的小事，农民群众就可以更好地被动员起来建设自己的美好幸福生活。如此，村民小组就具备了一个重要能力，即农村公共事务末端对齐的能力。农村基层各种不同的、特殊的甚至高度个人化的事务，国家实际上是无力应对的，或应对起来成本极高，通过村民小组的治理让小事不出村，就可能实现国家治理中的末端对齐；而对已经对齐的基层治理事务，即标准化的治理事务，国家可以通过科层系统来有效应对。也就是说，国家通过将资源对接到有效治理的村民小组上，可以推动强国家与强社会的有效衔接。

四、基层治理中的轻治理

村民小组是距离农户家庭最近的一级组织，也可以说，村民小组治理是最基层的治理。除村民小组以外，农村基层治理中还有两个重要的层级，就是乡、村两级，其中乡镇是基层政权，行政村是最基层的行政建制，党支部在村民自治中起领导作用。现在的乡镇、行政村与村民小组，是由人民公社的公社、大队和生产队演变而来的。当前，乡镇政权、村委会与村民小组构成了农村基层治理的组织体系。基层治理中，村民小组治理也应当且可以起基础作用，同时应充分发挥乡、村两级建设引领与指导作用。

村民小组轻治理可谓包罗万象，凡是总产出比总投入多的不可分的超出一家一户的事业，都可以认为是村民小组的公共事业，小如打扫公共卫生、美化居住环境（比如栽花种草）、硬化道路、修挖堰塘、修建文化广场等，大如进行美丽屋场（村湾）建设、组织老年助餐活动、组织农村互助养老等。村民小组轻治理并不是说所有公共事务都要治理，而是说，当村民群众认为应当治理时，就有能力行动起来进行治理。这里举三个例子。

第一个例子，修挖堰塘。南方种植水稻丘陵地区重要的生产秩序是保证灌溉，首要的一点是有堰塘可以蓄水，出现干旱时可以用堰塘蓄水灌溉。人民公社时期一般都修建了完善的水利设施，大水利与小水利配套。所谓大水利，就是从大江、大河、大水库调水，平时将调来的水资源存蓄在堰塘，一旦干旱就随时用来灌溉。当村民小组功能弱化时，堰塘维护与管理就会成为问题，导致堰塘淤塞废弃。一个堰塘面积一般1－2亩，蓄水千方，一次可灌溉耕地几十亩，涉及农户十来户。一个村民小组可能有七八上十口堰塘，每口堰塘可以灌溉附近几十亩耕地。修挖和维护堰塘，为农户提供稳定灌溉，这当然是有益的事情。有两种修挖与维护的形式，一种是由受益农户修挖和维护特定的堰塘，另一种是由村民小组组织起来对全部堰塘进行修挖与维护。前者行动起来难度大、成本高。后者行动起来相对较为容易，这不仅是将多次集体行动变成了一次集体行动，大大降低了组织成本，而且可以统一组织修挖和维护，从而降低协调成本甚至建设成本。

第二个例子，建设老年人活动中心。在一个自然村中，老年人往往会自发集聚于某些场所，形成相对集中的会面空间。如果村民小组筹资筹劳对老年人聚集场所进行简单建设，可以遮风挡雨，冬天有取暖设备，夏天有空调，这个空间就可以为村民小组的老年人提供更高质量的生活保障。每个村庄都会有高龄老年人，他们需要更多精神上的安慰和生活上的帮助。如果在村民小组中设一个助老员，由低龄热心老年人担任，专门谋划村民小组老年人的文化生活，提供助老服务，为村民小组中困难老年人解决实际困难，就可以提高老年人闲暇生活的质量。

第三个例子，通组公路建设。当前中国农村基本上实现了通村通组公路的硬化，对已有的通村通组公路的升级改造主要包括两个方面：一是拓宽，二是黑化。为了提高基层的积极性，通村公路升级改造一般都是按公路长度给予固定预算，比如20万元/公里，这个预算难以涵盖公路升级改造的全部费用。通常情况下，上级部门要求基层组织（比如村委会）负责公路拓宽与硬化，国家给予的资金只能用于在已拓宽的硬化公路上刷黑。村级组织没有足够收入，就只能向村民筹资筹劳，或向社会集资尤其是向村庄外出乡贤筹集善款。因为国家拨款有限，通村公路拓宽时占用农户土地，很少会有农户索要高额补偿。因为国家在乡村道路升级改造项目中，不仅只是差额拨款，而且即便差额拨款也受到限制，即只有当行政村已经拓宽道路且已经硬化，上级才会拨款或提前申请才给建设指标，由此调动基层建设积极性。相对来讲，村民小组比行政村更容易产生内部积极性，因为村民小组人数更少，利益关联更强，也更容易做到“受益、决策和担责”三者合一，因而可以在通组公路建设中发挥重要作用。

作为距离农户家庭最近的一级组织，村民小组更容易在事关农民群众生产生活的无数细小琐碎事务中有所作为。这些事务因为超出了一家一户的能力范围，无法靠单家独户来完成。村民小组完成这些事务，就能为村民小组中的农民群众提供利益增量。

如果村民小组具有自治能力，可以自己负责地使用资源建设自己更加美好幸福的生活，就有可能将更多国家资源承接到村民小组自治机制上，使国家资源更加精准有效地满足村民小组中农民群众复杂多样又细小琐碎的需求。在这个过程中，村民小组发现、汇集和表达村民群众需求并积极行动，国家再配之以资源支持，就使国家资源投入与农民需求偏好形成了有效衔接。

前面所举的三个例子中，第三例是项目制的优化，将国家项目向下优化，易卓称之为“民主包干制”，第一例也可以通过向上级申请奖补资金来扩大村民小组的行动能力，第二例则可以向上级申请助老员岗位，这个岗位由村民小组自己设立，乡、村两级可以为这个岗位提供一定的误工补贴，比如每年补贴2000元，以提高助老员的工作责任心。如果村民小组可以设立若干这样的公益岗，比如助老员、管水员、妇女委员、清洁卫生员以及村民组长，每人每年发放一定数额的误工补贴，这些公益岗人员就可能成为村民小组的骨干力量。这些骨干力量加上村民小组中利益紧密相关的群众、有党性的党员以及村民小组中的积极分子，就可以形成合力，共同参与乡村基层治理。

五、强国家与强社会

无疑，当前我们处于强国家时代。对于基层治理来讲，它受到国家绝对主导的影响：一方面，基层治理规则由国家制定；另一方面，基层治理资源主要来自国家。基层治理中的“三治融合”，核心是法治。所谓法治，即基层治理中来自国家权力和上级行政的力量是基层治理中的决定性前提、基础和核心方面。不过，这并不是说基层治理中的自治与德治不重要。只有充分发挥自治与德治的力量，法治才可以最大限度地发挥作用，国家资源才能最大限度地变成全体农民群众的福祉。

国家有强大的财政资源能力，可以保障基层公共品供给。自上而下供给公共品存在的难题是难以有效识别基层对公共品的真实需求，加之基层公共事务本身细小琐碎与高度不规则，国家识别与供给基层公共品的成本高昂。

一般来说，国家有能力为社会提供标准化程度高的公共品。标准化程度高，意味着可以通过规范程序进行供给，不需要进行复杂的监督检查评估，不需要付出高昂的组织成本，也不必担心供给偏差与供给效率低下。基础性公共品供给本来就是国家的责任。国家提供城乡基本公共服务均等化的政策目标，农村标准化程度高的基本公共品供给就是国家责任，国家也有能力一竿子插到底，由各个中央部委直接为全国农民群众提供标准化程度高的基础公共品，比如通村道路、电信覆盖、合作医疗、高标农田整治、基本养老保障、最低生活保障、特困救助、地力补贴等。这些标准化基础公共品，按一个标准进行匡算，然后再以因素法进行计算，就可以直接将资源发放到具体个人，或用在解决具体事务上面。这些事务不需要基层组织体系介入就可以办好。

不过，国家资源解决农村基层不规则公共品问题时就会显得力不从心，这种情况经常被表述为“最后一公里”问题。“最后一公里”的意思是，国家修道路一直到了村庄，却由于村庄到组到户的道路未通，农民群众无法将车开到家门口。“最后一公里”更明显地表现在水利上面，即国家为农民修建了完善的水利体系，尤其是修建了从大江大河大湖调水的灌溉体系，也修建了到村到组的小水利体系，却可能因为到田间地头的水渠未修通而无法用于灌溉。更普遍的情况是，国家甚至已经修建了到田间地头“最后一公里”甚至“最后一米”的水渠，却因为缺少维护，过几年水渠坏掉了，整个灌溉体系仍然解决不了农田灌溉问题。之所以到田间地头的水渠缺少维护，是因为农民群众认为这是国家的责任，而不是自己的责任。到田间地头的水渠如毛细血管，数量众多，与其他设施交织，容易发生淤积，因此特别需要日常维护。当农户不认为维护是自己的责任时，国家花费再大的成本都是不可能维护好的（所以水利部门都希望将土地集中到大户，由国家与大户对接农田水利的成本就比较低）。更麻烦的是，水利“最后一公里”可能还不只是工程问题，而是由谁来出水费、如何分摊灌溉成本的问题。

当前时期，国家供给农村公共品中普遍存在的“最后一公里”问题并非工程问题，本质上就是治理问题，是国家资源如何与分散的千家万户打交道以形成有效衔接的问题。而治理问题本质上就是农民群众的组织问题，即让基层农民群众可以组织起来具有集体行动能力以实现自己的利益。如村民小组组织起来形成集体行动，就可能有效对接国家资源，形成强国家与强社会之间的有效对接。

强国家资源下乡为农民群众提供公共品，很多时候都需要经过基层组织转换，而不能一竿子插到底。经过基层治理转换，将国家资源对接到基层，形成具有自治能力的行政村和村民小组，基层才有能力承接国家资源，才能够将国家资源转换用于满足本村本组农民群众不规则的公共品需求。国家资源下乡的同时必须提升基层治理能力，建设一个强有力的基层组织即强社会，应当是强国家的题中应有之义。

在基层治理中，德治和法治都是以自治为基础和前提的。没有自治，自上而下的国家力量就找不到有效的对接点，德治就无法建立在农民群众切身利益的基础上面，也就不可能具有力量。在当前时期，最容易与村民群众建立起切身利益联结的自治是村民小组的轻治理。也就是说，“三治融合，组为基础”，只有当村民小组治理有效了，农村基层治理现代化才能迈上快车道。

结　语

村民小组是从人民公社的生产队演变而来的。生产队建立在传统自然村基础上，可以认为自然村是距离农户家庭最近的超家庭组织，这就使得村民小组是最有可能解决单家独户办不了、办不好、办起来不经济的公共事务以维护村庄生产生活秩序的组织层次。正是在村民小组一级，村民可以最为切身地感受到公共品对自己的作用，也容易达成共识，容易行动起来，从而可以做到“受益、决策与担责”三者合一的自治，以应对村民小组中各种细小琐碎且不规则的事务。村民小组自治最重要的一个作用是可以有效应对农民群众身边的小事，通过轻治理做到“小事不出村民组”，从而为国家治理提供末端对齐的基础。

强国家时代，国家有足够能力为农村提供标准化的基础公共品，同时可以将国家资源注入村民小组以及乡村组织，加强乡、村、组三级应对基层事务的自治能力，从而形成一个强有力的可以集体行动的强基层社会。这个强基层社会在集体行动中，通过党建引领、积极分子动员、中间群众觉悟，有利于基层农民群众形成强烈共识，通过集体行动追求自己的美好幸福生活。农民群众被动员起来建设自己美好幸福生活就是德治，德治与自治都依托于强国家的资源能力和行政能力。基层治理中的法治，本质上是国家能力深入农村基层，为农村基层的自治、德治提供资源基础和法律基础。显然，农村基层治理“三治融合”建立在村民小组自治基础上比较稳妥有效。当前基层治理中的“三治融合”，若能激活村民小组自治，中国农村基层治理体系与治理能力现代化就可能开创新篇。

[原文刊于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2026年第1期，注释从略]

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