世行报告：学龄人口下降，如何优化教育投入

2026年2月5日，世界银行发布《南亚的人口转变与教育支出：机遇与挑战》（Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges）报告，预测分析了南亚八国（阿富汗、孟加拉国、不丹、印度、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡）在2020年至2050年期间，学龄人口减少将为教育投资创造出多大的财政空间，并根据教育普及率、教育路径效率（即学生在预期年龄完成学业的程度）以及经济增长率等的不同区分了四种可能的情景。

该报告的主要内容概述如下：

1.学龄人口下降对教育投入带来的机遇和挑战

报告指出，人口结构变化导致学龄人口下降，这为重新分配教育资源、提高教育普及率和质量提供了契机。然而，经历过类似人口结构转型的国家的经验表明，由于结构性和政治性等挑战，学生人数减少并不会自动转化为更高效的支出。

这是因为，公共教育支出明显偏向于基础设施建设和教职工薪资，这种支出模式可能会挤占对学习成果有更直接、更大影响的关键领域的投资空间。因此，迫切需要对已被证实能够提升教育质量的领域进行战略性投资，例如：开展有针对性的教育效益和成本信息宣传活动；采取优先考虑学生学习水平而非仅仅关注毕业率的干预措施；以及通过结构化的课程计划、教师培训和定期监测来改进教学实践。

具体对于学龄人口不断减少的国家，报告认为，如果不对教职工配备、学校基础设施和补贴政策进行相应的调整，生均成本往往会上升。此外，随着班级规模的缩小，入学率和留级率也可能发生变化，政治压力也影响公共教育支出的分配。经验表明，要提高效率，需要做出审慎的政策选择，例如学校合并和以成本效益高的投资来改善学习。如果没有这种积极主动的教育改革，人口变化带来的机遇可能无法转化为人口红利。

报告指出，这一转型过程中最大的挑战之一是学校系统难以轻易缩减规模。即使班级规模缩小，学校仍然需要一定数量的教师、固定的基础设施维护和行政支持。即使班级人数从30人减少到20人，仍然需要一名教师。与此同时，诸如建筑维护、水电费和员工工资等固定成本基本保持不变。如果没有明确的政策干预，学生人数的下降并不会自动释放资金用于再投资。

在保证教学质量的前提下，有效控制成本的一种方法是学校合并——将多所学校合并成一所更高效的机构。这种方法可以减少行政开支，消除冗余的管理结构，并将资源重新分配到更好的基础设施和更多的教学材料上，从而提高学习效果。此外，合并还可以通过拓展课程设置和课外活动来提升教育质量，为学生提供更全面的学习体验。

然而，学校合并是一个政治敏感问题。由于历史、文化和社会联系，社区往往会抵制学校关闭。为了成功实施学校合并，政策制定者必须尽早与社区沟通，清晰地传达长期益处，并解决实际问题。确保迁往合并学校的学生拥有安全且负担得起的交通至关重要，同样重要的是，要保证这些学校提供更好的设施、更广泛的课程以及充足的师资力量，以维持或提高教育质量。

摩尔多瓦的例子鲜明地说明了行动迟缓所带来的经济代价。在后苏联时代生育率下降后，该国小学入学率下降超40%，但学校数量基本没有改变，导致许多学校都以一半的容量运营。由于维持利用率低下的学校成本高昂，这种低效导致到2010年该国教育支出占GDP的比例达到近10%，几乎是2001年的两倍。政治阻力进一步阻碍了学校合并的努力，在计划中的30所学校合并中，只有19所得到实施，这突显了即使在招生严重不足的情况下关闭学校的政治挑战。

再如，20世纪90年代，亚美尼亚在学生人数下降的同时，也面临着教职工过剩的问题。2003-2007年间，该国政府实施了一项教师合理化计划，成功地将生师比从10.8提高到13.9，从而腾出资源用于提高教师工资。

相比之下，科索沃则是政治动机凌驾于人口现实之上。尽管学生人数急剧下降——基础教育入学人数在短短十年内下降了约9万人，政府却仍在继续扩张学校数量，导致资源配置效率低下。到2018年，科索沃仅有28.4万名学生，却拥有954所小学——平均每所学校不足300名学生。此外还有122所中学，学生仅有9.1万名。

同样，波斯尼亚和黑塞哥维那也因政治和民族分裂而在学校合并方面面临挑战。学校“同楼两校”制度将学生按民族隔离安排在同一栋楼内，使得关闭招生不足的学校尤为困难。

在哈萨克斯坦，城市化使学生集中在城市，但近42%的公立学校仍然位于人口稀少的农村地区。这些学校大多是规模较小、多年级制的学校，运营成本高昂，但关闭这些学校并不现实，因为学生需要长途跋涉。

尽管学校合并十分复杂，但一些国家已成功实施改革，在成本效益和教育质量之间取得平衡。例如，格鲁吉亚和亚美尼亚推出了学生交通和寄宿项目，以促进偏远地区的学校合并。这些政策有助于缓解社区的担忧并优化资源分配，但进展缓慢，基础设施利用不足仍然给教育预算带来压力。

2.南亚八国人口变化与教育投入现状

报告指出，南亚是世界上人口最多的地区之一，占全球人口的23.7%，也是全球最贫穷的地区之一，贫困率为46.4%，几乎是全球平均水平（24.1%）的两倍。自1950年以来，南亚人口增加了两倍多，预计到2050年将增长24%，达到23.8亿。但近几十年来，该地区国家的生育率都在下降，尽管下降的时间和速度各不相同。

目前，除巴基斯坦和阿富汗外，该地区其他国家的生育率都接近或低于人口更替水平。预计到2050年，该地区17岁以下人口将减少约10%，从2020年的6.34亿降至5.72亿。

在教育发展上，尽管该地区的教育普及程度近些年有所提高，但确保儿童获得优质教育仍是面临的一项重大挑战，例如其学前教育的平均毛入学率为58%，高等教育毛入学率平均为20%。其教育质量持续低下的主要原因之一是教育投资低，平均仅将其GDP的3.5%用于教育，其中近一半用于小学教育。相比之下，UNESCO建议各国将至少4%-6%的GDP用于教育。南亚的挑战不仅在于教育投资水平低，还在于这些资金的分配效率低下。

3.南亚人口变化对教育投入带来的四种情景预测

报告在控制不同变量因素的前提下，对南亚人口变化带来的基础教育阶段投入影响进行了预测，分为四种情景，其中前三种是在假设2020-3050年人均GDP不变的情况下的预测。各情景预测具体如下：

情景1——仅考虑人口变化

在此情景下，假设教育普及率和教育路径效率不变即当前的教育政策和实践保持不变，仅评估人口趋势的影响。

该报告发现，在入学率和生均教育投入保持不变的情况下，学龄人口下降将使教育支出占GDP的比例从2020年的2.7%下降到2050年的1.8%。

这意味着，到2050年，南亚地区平均将有相当于0.9个百分点的GDP可用于再投资的资源。这说明人口结构转型为重新分配教育领域的资金提供了巨大的机会，有助于提高入学率和学习成果。

情景2——到2050年实现全民入学

在该情景下，报告假设这些国家提出到2050年实现基础教育毛入学率达到100%，即实现全民覆盖并消除超龄入学现象。

即使这样，人口结构的变化仍将带来新的机遇，与2020年相比，到2050年，平均可增加相当于GDP的0.6个百分点的资源用于再投资。

换言之，平均而言，在大多数南亚国家，利用人口红利足以资助扩大教育覆盖范围，实现小学和中学全民入学，同时还能留出额外的资源——平均相当于GDP 0.6个百分点——用于提高教育质量。

情景3——达到高收入国家教育支出水平

该情景模拟确保将生均公共教育支出增加到与目前高收入国家水平相当的情况。

报告发现，在该情境下，南亚各国因人口变化带来的投入影响不一。其中人口转型带来的资源再投资足以资助不丹和马尔代夫以及印度人均教育支出占GDP比重实现这一目标。

相比之下，阿富汗、孟加拉国、巴基斯坦和斯里兰卡等初始人均教育支出占GDP比重较低的国家仍需大量额外资源才能实现这一雄心勃勃的目标。

情景4——引入可变GDP增长率

为了使分析更加清晰，前三种情景假设人均GDP没有增长。然而，报告指出，南亚国家过去实际实现了增长，并且预计未来也将继续增长。在此情景中，报告对经济增长做了两项假设。第一种假设增长率为4%，这与过去几十年观察到的平均人均GDP增长率相近。第二种假设则更为保守，为2%。

估算表明，如果生均公共教育支出占人均GDP的比例保持不变，人口转型和经济增长的综合效应可能为教育领域的资源再投资创造更大机会。其中，在人均GDP为2%的增长下，到2050年南亚国家基础教育公共教育支出可再投资至相当于GDP的1.7个百分点；在4%的增长情景下，则可再投资至相当于GDP的2.1个百分点（与2020年水平相比）。

报告也对学前教育和高等教育进行了预测，尽管这些阶段的数据可靠性较低。虽然影响较小，但仍然显著。其中在情景1下，平均而言，人口结构转型将允许在学前教育和高等教育系统内重新分配均相当于GDP的0.14个百分点的资源。

4.学龄人口下降优化教育投入的政策建议

报告最后指出，对于南亚国家而言，战略性的学校规划至关重要，它能帮助各国充分利用人口变化带来的财政和教育效益。各国政府必须采取前瞻性的教育融资策略，充分考虑学生人数下降和地理分布变化等问题。

为了充分发挥人口转型带来的潜力，需要一系列重点明确的政策措施。这些措施包括：教师重新部署或自愿离职计划，以逐步调整教职工人数，使其与入学人数减少的情况相匹配；合并入学人数不足的学校；以及跨部门协调，将多余的学校基础设施用于社区服务，例如职业培训或健康服务。投资学生交通运输也至关重要，以确保农村和偏远地区的学生能够继续接受教育。

同样重要的是，要建立财政机制，确保任何节省下来的资金——特别是工资支出减少带来的节省——都能再投资于提升学习效果的投入，包括改进教学材料、升级学校基础设施以及持续开展教师培训和专业发展。如果没有这些深思熟虑、协调一致的改革，人口变化带来的财政空间就有可能因效率低下而流失，而不是用于加强教育体系和培养技能更高的劳动力。

资料来源：

Marchionni, Mariana; Tognatta, Namrata Raman; Vazquez, Emmanuel; Yanez-Pagans, Monica. 2026. Demographic Transition and Education Expenditure in South Asia: Opportunities and Challenges. http://hdl.handle.net/10986/44297

[本文为教育部国别和区域研究基地中国教育科学研究院国际教育研究中心成果]

本文由中国教育科学研究院“教育国际前沿”课题组整理，课题组负责人张永军，编辑刘强。点击左下角阅读原文可下载该文献。