“十五五”时期，上海市域发展空间布局呈现两大变化

2026年上海市人民政府工作报告提出，优化市域发展空间布局，强化中心城区辐射引领功能，巩固提升新城综合性节点城市功能，推动城市南北向空间优化和功能重塑。日前发布的《上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，深化“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的市域空间格局。从“十四五”时期的“形成”到“十五五”时期的“深化”，既反映出上海塑造市域发展新格局取得了积极成效，也意味着优化上海市域发展空间布局面临新的任务要求。

一、保持战略定力，确保空间的结构性稳定

相对于发展规划的五年规划期，空间格局的变化是长期的、慢变量的，从历史连贯性、发展阶段性和政策延续性看，需要保持空间格局在一定时期内的结构稳定。

尊重历史逻辑，城市定位与空间格局协同演进。改革开放以来，上海在国内外发展的大环境中加以定位，城市的发展逻辑和动力机制呈现出目标定位不断进化、要素驱动加速转变的特点，城市的空间逻辑和结构模式也在浦东开发开放等重大发展战略的引领下进行了调整。具体来看，城市定位与空间格局经历了“西岸二中心”与“浦西集聚、一心多点”，“国际三中心”与“跨江发展、东西联动”，“四个中心”与“浦东引领、大江大海”等多个发展阶段。聚焦“五个中心”建设，“上海2035”总规提出形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间结构；“十四五”规划进一步明确提出加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

把握阶段特征，优化空间格局需要取得决定性进展。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，具有承前启后的重要地位。上海要在2035年全面升级“五个中心”功能，显著提升城市能级和核心竞争力，如期基本建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，需要立足“十四五”发展基础，在“十五五”时期确保“五个中心”核心功能、重点领域和关键环节改革实现重大突破，取得决定性进展。与之相适应，在“十四五”期间基本形成空间新格局的基础上，“十五五”时期上海需要进一步强化规划引领、空间支撑和资源保障，破解资源环境紧约束，拓展城乡发展新空间，筑牢与城市定位和核心功能相匹配的多中心网络化的空间格局。

坚持接续奋斗，锚定方向一张蓝图绘到底。把握全局、谋定后动，调查研究、问计于民，久久为功、接续奋斗，已成为中国特色社会主义的重要政治优势，这些理念和方法强调目标的长远性、政策的延续性和行动的连贯性。“十五五”时期我国经济社会发展的主题与“十四五”时期一脉相承，就是保持战略定力和历史耐心，继续推动高质量发展。“十五五”时期上海的空间发展，延续了“十四五”规划的“十六字”提法，要求接续奋斗将市域空间格局的蓝图高质量转化为实景画。具体来看，就是要坚持以功能提升引领空间布局优化，更加有力地服务国家战略落地落实，持续强化“五个中心”建设的空间支撑，不断提升服务新质生产力培育的空间保障能力，充分激发可持续城市更新模式和城市发展动力活力，持续助力服务现代化人民城市建设。

二、识变应变求变，优化城乡功能空间布局

保持战略定力并非要求一成不变，一张蓝图绘到底也需要坚持用全面、辩证、长远的眼光看待形势变化，在确保空间的结构性稳定基础上，根据实际情况调整具体实施路径，在蓝图框架下进行创新实践。具体来看，从“十四五”时期的“形成”到“十五五”时期的“深化”，折射出上海市域空间格局两个方面的变化。

1.更加强调内外联动，拓展发展战略空间

一是突出区域协同。将上海放在长三角区域和上海大都市圈中，推进G60科创走廊和沿沪宁产业创新带建设，共建上海（长三角）国际科技创新中心，推动毗邻地区功能有序布局，促进有条件的城市同城化发展，打造沿江、环湖和滨海地区等城市功能拓展延伸的重要战略空间。这既是优化市域发展空间布局的需要，也能更好发挥超大城市龙头带动作用，推动长三角一体化发展和长江经济带建设。

二是突出陆海统筹。加强海洋空间开发利用保护，加强岸线资源、海域海岛、滨海湿地分类管控，构建陆海统筹、江海联动的一体化保护利用格局，加快建设国际领先的现代海洋城市，把视野从6000多平方公里的陆域拓展到海域，总面积超过1.7万平方公里的陆海面积构成了上海完整的空间版图。

三是突出区区联动。按照因地制宜、协同联动的原则，发挥各个板块的比较优势，找准工作发力点和问题关键点，推动相互赋能和整体跃升。顺应国际大都市城市中心多元功能融合发展的态势，中心城区核心区更加注重多元功能集群式发展和融合式布局，聚焦城市副中心、综合交通枢纽和重点产业园区提升中外环地区功能等级，共同强化中心城区的辐射引领功能。“五个新城”要按照产城融合、职住平衡要求，进一步导入高能级的产业和公共服务项目，促进新城与中心城区协调发展。推动宝山和金山空间优化和功能重塑，深入推进崇明世界级生态岛建设。

四是突出城乡融合。将推进乡村全面振兴放在优化城乡功能空间布局中统筹考虑，突出上海乡村发展背靠超大城市这一最大优势，通过促进乡村产业融入都市产业链供应链、打造乡村优质生活空间、推进宜居宜业和美乡村建设等路径，促进城乡要素平等交换、双向流动，充分发挥城乡融合引领乡村全面振兴的积极作用。

2.更加强调增存并举，促进内涵式发展

一是突出城市更新的战略定位。城市更新在“十四五”规划中作为“优化空间发展政策导向”的配套举措出现，“十五五”规划建议首次将“高质量开展城市更新行动”独立成节，作为优化城乡功能空间布局的重点任务之一，明确其为激活城市存量资源潜力、促进城市内涵式发展和品质提升的关键抓手。

与之相对应，进一步突出“健全可持续的城市更新模式”，直面当前城市更新工作中的裉节难题，不断优化实施机制。作为全国首个颁布城市更新条例的省级地区，上海在“十四五”时期已经形成面向近中远期的政策指引，城市体检与更新联动、“三师联创”和市、区两级城市更新项目入库管理等机制。“十五五”时期要重点完善“城市体检+专项规划”、“三师联创”等机制，加快形成政府引导、市场运作、公众参与的更新模式，支持探索“自主更新”的新蓝海。

二是突出城市更新的经济发展和民生福祉导向。城市更新一头连着经济发展，一头连着民生福祉。上海在“十四五”时期历史性完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造、持续盘活存量空间资源基础上，“十五五”时期将进一步分类施策，推动重点领域城市更新，强化空间资源要素保障城市功能提升的能力。在服务经济发展方面，将城市更新与科技创新相结合，推动复兴岛未来城市创新实验，分类引导低效商办楼宇和商办设施更新，推动低效产业空间更新提质等。在服务民生福祉方面，进一步建设“一江一河”世界级滨水区，高水平建设环城生态公园带，加快城中村改造和旧住房成套改造等，从而更好满足广大市民日益增长的美好生活需要。

（作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员）

原标题：《“十五五”时期，上海市域发展空间布局呈现两大变化》

栏目主编：王珍

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本文作者：程鹏

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