职务犯罪4｜国有控股银行党支部人事决定与国家工作人员认定

——国有控股商业银行基层党组织（党支部）人事决定的法律效力辨析——兼论监察对象与国家工作人员的界分

随着国家监察体制改革的深化与国有企业公司治理的现代化，对商业银行工作人员身份的精准认定，已成为关涉监察管辖与罪名适用的核心前提。本文聚焦于中国工商银行总行（一家典型的国有控股上市银行）内部，其某一部门党支部研究决定的处室临时负责人，是否“当然”属于国家工作人员这一问题。通过剖析“国家出资企业”的特殊法律地位，辨析“监察对象”与“国家工作人员”的概念差异，并对基层党组织决定的效力进行法学理论与司法实践的双重考察，本文认为：该身份认定绝非“当然”成立，而是取决于对“组织决定”性质的审慎审查及对“从事公务”要件的实质判断，其结论在司法实践中具有高度盖然性，但存在理论争议与例外空间。

一、 前提澄清：国家出资企业中的身份认定双层结构

在展开具体分析前，必须首先廓清《监察法》与《刑法》视域下不同的身份认定逻辑，这是走出“误区”的关键。

1. 作为“监察对象”的广度：基于公权力行使与国有资产经营管理责任根据《监察法》第十五条及《〈中华人民共和国监察法〉释义》，国有独资、控股金融企业（即国家出资企业）中的管理人员，属于法定监察对象。其认定标准具有宽泛性，核心在于“是否从事领导、组织、管理、监督等活动”以及对国有资产是否负有经营管理责任。依此标准，工商银行总行处室临时负责人，因其从事部门内具体的组织、管理工作，几乎无疑属于监察对象。这一认定关注的是其岗位的公共属性与责任，而非其任命来源的精确层级。
2. 作为“国家工作人员”的限度：基于“委派”与“从事公务”的双重严格要件“国家工作人员”是《刑法》中特定职务犯罪的主体要件，其认定标准比“监察对象”更为严格与狭窄。根据《刑法》第九十三条及《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（下称《意见》）第六条的规定，在国家出资企业中认定国家工作人员，必须同时满足两个核心要件：第一，形式要件，即须经有权组织或机关批准、决定或委派；第二，实质要件，即必须从事“公务”，即代表国有投资主体行使监督、管理职权，或从事组织、领导、监督、经营、管理工作。二者缺一不可。
3. 因此，对于工商银行这类已改制为股份有限公司的国有控股银行，除明确由国家机关、国有事业单位直接委派的高级管理人员外，其中层及以下管理人员（如处室负责人）的身份认定，焦点便完全集中于“间接委派”形式——即是否“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定”。

本案的症结在于，总行内设的部门党支部，是否属于《意见》所指的“负有管理、监督国有资产职责的组织”。这构成了理论与实践中主要的争议点。

1. 否定观点：组织层级的规范性区分从严格的文义解释和党组织内部权力架构来看，党支部与党委（党组）存在本质区别。根据《中国共产党章程》及《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，国有企业党委（党组）发挥领导作用，讨论决定企业重大事项；而党支部是党的基础组织，主要负责贯彻执行上级决策、教育管理党员。权威解读（如《中国纪检监察报》相关分析）通常将《意见》中的“组织”具体化为“党委或党政联席会”。因此，有观点认为，部门党支部仅为执行单元，其决定不具备党委（党组）那样的战略性决策权威，不能直接等同于《意见》中的“组织”决定。若机械套用，则部门党支部任命的临时负责人，可能因形式要件欠缺而难以认定为“国家工作人员”。
2. 肯定观点：组织意志的体系性解释与司法实践的实质倾向司法实践更多地采用了一种体系性、功能性的实质解释路径，倾向于认定部门党支部的决定有效。理由如下：
3. 组织体系的完整性：在工商银行这样具有显著公共属性的国有控股金融企业，其党组织是一个从总行党委延伸到基层党支部的严密体系。部门党支部并非孤立存在，其人事决策权本质来源于上级党委的授权或既定干部管理制度的安排，是“党管干部”原则在微观层面的体现。其决定可视为整个国有企业党组织履行国有资产监督管理职责这一系统性行为的末端环节。
4. “从事公务”要件的决定性：在身份认定中，“是否从事公务”是更具决定性的实质要件。处室临时负责人所履行的人事、财务、业务管理等职责，直接涉及国有资产的经营与风险控制，完全符合“从事公务”的特征。司法机关在判例中（如多地法院对国有银行分支机构相关人员受贿案的判决）通常认为，只要该任命是企业内部依规履行“党管干部”程序的结果，且行为人实际从事公务，即可综合认定其国家工作人员身份，而不过分拘泥于具体决策党组织的级别。
5. 政策导向与实效考量：将国有企业内部经党组织程序任命、从事公务的管理人员纳入国家工作人员范畴进行规制，是严厉打击职务犯罪、保障国有资产安全的刑事政策要求。若仅因决策党组织为党支部而非党委就否定其身份，易形成监管漏洞，与改革精神相悖。

综合以上分析，可以得出一个层次化的审慎结论：

1. 彻底否定“当然”说：从最严格的规范主义立场出发，由于部门党支部与《意见》条文通常所指的“组织”（党委等）在权威层级上存在规范差异，我们不能断言其决定“当然”满足国家工作人员认定的形式要件。理论上存在因任命组织层级问题而产生争议的空间。
2. 确立“高度盖然性”的实践推定：在现行的司法逻辑与国企管理现实中，对于工商银行总行部门党支部依规研究决定的处室临时负责人，司法机关极大概率会将其认定为国家工作人员。这一推定建立在以下基础上：将该决定视为国有企业党组织管理体系整体意志的体现；其岗位职责具有鲜明的“公务”属性；以及出于统一法律适用和反腐败实效的考量。
3. 例外情形与完善建议：尽管盖然性很高，但理论上若出现以下情形，认定可能受阻：该党支部的决定明显超越权限、严重违反程序且未获任何上级党组织追认；或该“临时负责”岗位被证实仅为纯技术、纯事务性协调，完全不涉及管理、监督等公务内容。为彻底消除争议，未来可通过司法解释或指导性案例，进一步明确“负有管理、监督国有资产职责的组织”在国有企业内部的延伸范围，或确立“授权—执行”框架下的统一认定规则。

最终，对于工商银行总行部门党支部研究决定的处室临时负责人，其是否为国家工作人员的回答应是：在规范层面上存在讨论余地，在司法实践中则基于其“从事公务”的实质与党组织管理的体系性，几乎毫无悬念地会以国家工作人员论处。 这揭示了对国家出资企业工作人员身份认定，已从简单的“单位性质论”转向复杂的“职权内容—权力来源”复合审查模式。

游涛，中国法学会案例法学研究会理事。中国人民公安大学法学本科、硕士，中国人民大学刑法学博士，曾任北京市某法院刑庭庭长，从事审判工作十九年。亲自办理1500余件各类刑事案件，“数据”“爬虫”“外挂”“快播”等部分案件被确定为最高检指导性案例、全国十大刑事案件或北京法院参阅案例。还曾任某网络科技上市公司集团安全总监。多次受国家法官学院、检察官学院、公安部、司法部、北大、清华等邀请讲座；连续十届担任北京市高校模拟法庭竞赛评委。在《政治与法律》等法学核心期刊发表论文十余篇，在《法律适用》《人民司法》《人民法院案例选》《刑事审判参考》等发表案例分析二十余篇，专著《普通诈骗罪研究》。