马一德：在法治轨道上统一政府行为尺度

建设全国统一大市场，不仅是构建新发展格局、推动高质量发展的需要，而且是赢得国际竞争主动权的需要。我国作为全球第二大消费市场，必须把全国统一大市场建设好，增强我们从容应对风险挑战的底气。中央财经委员会第六次会议对推进全国统一大市场建设提出了“五统一、一开放”的基本要求，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。其中，“统一政府行为尺度”的部署既是从制度根源上破解市场分割难题的重要举措，也是深化法治政府建设的应有之义。落实这项部署，必须对各级政府行使公权力的边界、程序、强度进行统一约束，为政府行为立规矩、划边界、定标准、明责任，打通阻碍市场一体化的卡点堵点，为各类经营主体提供稳定、公平、可预期的制度环境。
统一政府行为尺度，要求政府的行政行为在多个维度上保持一致性，具体可从如下方面把握。其一，在空间维度上，要求消除“土政策”与地域壁垒。不同地区、不同部门在市场准入、公平竞争审查、涉企执法等领域应遵循统一的规则体系，杜绝基于地方利益或部门利益而设置的“土政策”“土门槛”，确保经营主体无论身处何地，面对的是同一套规则。其二，在时间维度上，要求保障政策的连续性与稳定性。政府政策与行政行为不仅要合法，而且应注重长期效应，保护经营主体的信赖利益，杜绝“朝令夕改”或“新官不理旧账”而损害经营主体的长期投资信心。其三，在行为强度上，要求推行全国统一的执法裁量基准。这主要是为了解决“同案不同罚”“选择性执法”或“过度执法”等问题。通过对环境保护、知识产权、市场监管等领域的行政裁量权进行全国统一的量化规范，最大限度压缩自由裁量空间，确保违法情节相似的行为在不同地区面临的法律后果基本一致，增强执法公信力与法律威慑的可预期性。
落实统一政府行为尺度的要求，必须将政府权力运行严格限定在法治框架内，严格遵循如下原则。一是“法无授权不可为”的权力法定原则。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确了政府的核心职能，即维护市场秩序、提供公共产品、保障公平正义、防范系统性风险。任何超越此范围，特别是干预经营主体自主经营、设置不合理市场壁垒的行为，均属越权。例如，如果地方政府通过行政规范性文件违法增设市场准入备案程序，就与此要求相悖。二是基于“必要性”与“最小损害”干预的比例原则。即使在法定职权范围内，政府采取的干预措施也必须遵循比例原则，即采取的手段必须为实现正当目的所必需，且对经营主体权益的损害应最小化。例如，对轻微违法行为的处罚，应优先适用警告、责令改正等较轻措施，而非直接处以高额罚款。三是权责一致。这既包括内部行政问责，也包括外部的司法救济。例如，最高人民法院发布的“涉市场准入行政诉讼十大典型案例”，就是通过司法判决纠正违法行政行为，有力强化了这一原则的刚性约束。在坚守上述原则的基础上，在法治轨道上统一政府行为尺度，需从制度建设、机制创新、监督强化等方面着力。
完善统一的法律制度供给，夯实行为尺度的规范基础。这是统一尺度的前提。一是加快完善与全国统一大市场建设相适应的法律体系。建立常态化的法规政策清理机制，依据《全国统一大市场建设指引（试行）》等中央政策精神，对各地涉及经营主体经济活动的法规、规章及规范性文件进行全面筛查与动态评估，坚决废止或修改含有地方保护、市场分割、指定交易等内容的条款，破除影响要素自由流动的“玻璃门”“旋转门”。二是着力推进重点领域和关键环节的规则统一，特别是尽快制定并发布全国统一的、细化的市场准入负面清单、公平竞争审查实施细则。同时，加快在市场监管、安全生产、食品药品监管、知识产权保护等重点执法领域，制定并实施全国统一的、细化的行政裁量权基准，明确违法行为的认定标准、处罚梯度和适用条件，从制度源头预防和减少执法行为的地区差异性、随意性。
构建高效的协同执法与监管机制，确保法律规则统一实施。面对跨区域、跨部门的经济活动，应综合运用技术手段和制度创新，打破行政区划带来的监管壁垒与信息孤岛。一是依托全国一体化政务服务平台和“互联网+监管”系统，大力推动跨区域、跨部门的执法联动与监管信息实时共享，逐步实现执法程序、标准、文书和结果的协调互认。二是进一步健全全国性的经营主体信用信息归集、评价、共享和应用体系，强化信用评价结果在“双随机、一公开”监管中的应用，并依法依规实施跨地区、跨部门的联合激励与惩戒，真正形成“一处失信、处处受限”的信用约束格局。三是在招标投标、政府采购等易产生地方保护的领域，可强制推广使用全国统一的标准文件范本，并积极探索利用大数据、人工智能等技术手段，对公告文件、资质条件、评审标准等进行智能筛查与风险预警，自动识别和纠正各类显性、隐性的歧视性与排他性条款，保障竞争环境的实质公平。
健全严密有力的监督问责体系，筑牢统一尺度的法治防线。主要是构建起内部与外部相结合、事前事中事后相衔接的立体化监督网络。一是进一步强化各级人大对政府规范性文件的备案审查力度，对其中可能含有地方保护或市场分割内容的规定进行重点审查，从源头上纠偏防错。二是司法机关应通过依法审理相关行政诉讼案件、定期发布典型案例等方式，统一裁判尺度，有效纠正和警示各类违法行政行为。三是审计监督、纪检监察监督要与市场监管协同发力，对设置市场壁垒、搞地方保护的行为，不仅要追究行政责任，更应依规依纪依法严肃问责。四是畅通各类经营主体和社会公众的监督举报渠道，建立高效的投诉受理与反馈机制，将政府行为置于广泛的社会监督之下。
推动治理理念与能力的系统提升，使法治自觉融入行政行为。最深层次、最持久的统一源于思想观念的深刻认同与行为习惯的自觉养成。应将“法治是最好的营商环境”“建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求”等理念，深度融入政府工作人员的思维方式和行动逻辑。一方面，将宪法法律及统一大市场相关法规政策，作为公务员初任培训、任职培训的必修内容和领导干部任前考核的重要方面。另一方面，建立常态化的法治素养与履职能力评估机制，将依法决策、规范执法、维护市场统一的能力和实绩，纳入干部考核评价体系，使各级政府工作人员，特别是领导干部，真正善于并习惯于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。
来源：IPRdaily中文网（iprdaily.cn）
作者：马一德中国科学院大学讲席教授、知识产权学院院长