中央一号文件解读 | 防灾减灾成农业稳产关键：从单一环节到全链条系统性建设

界面新闻记者 | 张旭
界面新闻编辑 | 刘海川

农业生产历来“靠天吃饭”。在全球气候变化加剧的当下，农业生产的不确定性风险持续加大，如何优化农业防灾减灾体系建设至关重要，其直接关乎粮食安全和重要农产品供给的底线。

2026年2月3日，新华社受权发布党的十八大以来第14个指导“三农”工作的中央一号文件，该文件又再次着重提及农业防灾减灾体系建设。

全文第一部分“提升农业综合生产能力和质量效益”中提到，强化农业防灾减灾体系建设。开展农业气候资源普查和区划，加强气象、水文、地质灾害监测预报预警，提高应对极端天气能力。推进大江大河控制性枢纽、堤防达标提标和蓄滞洪区建设，强化病险水库、大中型病险水闸除险加固，加强农田沟渠修复整治、中小河流和平原涝区治理，提升山洪沟风险管控与防洪治理能力，做好灾毁设施恢复重建。

此外，加强北方地区防洪排涝体系建设，适度提高工程建设标准。加强抗旱应急水源工程和农田排涝设施建设，健全救灾机具配置和应急调用机制。强化病虫害统防统治，推进重大动物疫病联防联控。推进农田防护林建设，加强森林草原防灭火工作。

“这是适应当前农业发展和气候变化形势的必然之举。”金善宝农业现代化发展研究院研究员、南京财经大学粮食和物资学院教授钱龙告诉界面新闻，一号文件将“农业防灾减灾体系建设”单独列出和着重表述，是通过加强体系建设对农业生产的不确定性开展主动管理，最终确保农业稳产保供。

农业防灾减灾体系建设为何如此重要？未来，我们又该如何优化农业防灾减灾体系建设？

防灾减灾就是抓增产增收

“自然灾害是粮食生产最大的威胁，抓防灾减灾也就是抓增产增收。”中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀2月4日在国新办发布会上表示，近两年，我国每年因为各种自然灾害造成农作物受灾面积高达1000多万公顷。要把农业防灾减灾体系建设摆在更加突出的位置，加强灾害监测预报预警，强化农田水利建设，健全救灾机具配置和应急调度机制，提高应对极端天气的能力，确保抗灾夺丰收。

界面新闻梳理发现，历年中央一号文件从最初强调气象对农业的基础服务作用，到如今全面系统部署、强化农业防灾减灾能力建设，这一转变，体现了我国主动适应气候变化，将农业防灾减灾建设提升至粮食增产增收前提的战略高度。

2005年一号文件首次提出“提高农业抗御自然灾害的能力”，此后21年间，国家对“气候影响农业”的重视程度从零散提及到专项部署，从被动应对到主动适应。2025年一号文件对防灾减灾内容专设独立小节，提及加强农业防灾减灾能力建设，强化气象为农服务。

聚焦2026年一号文件，防灾减灾内容再次提及并有所深化，并将其放置在“提升农业综合生产能力和质量效益”部分。中国社科院农村发展研究所研究员胡冰川告诉界面新闻，把防灾减灾提升至“增产增收前提”的高度，本质上是把农业的主要矛盾从“怎么多种一点”进一步前移到“怎么把既有产能稳住、把风险降下去”。这意味着防灾减灾不再只是“救灾工作”，而是稳产稳价、稳预期的基础性能力建设。

今年文件的突出特点是把防灾减灾从“单一环节”扩展为“全链条、系统性工程”，其涵盖了气候资源普查、监测预警体系建设、工程防御（包括水利、防护林建设）以及灾后恢复等内容，体现了我国在防灾减灾体系建设层面的系统性治理思维。

胡冰川表示，文件分别从气候端、工程端以及区域端等方面进行部署。比如，区域端明确提出“加强北方地区防洪排涝体系建设、适度提高工程建设标准”，并同步强调抗旱应急水源、救灾机具配置与应急调用机制等。

此外，文件还结合不同区域特点针对性施策。钱龙称，今年一号文件区分了北方防洪排涝、平原区的涝区治理以及山洪沟风险管控等不同场景特点，体现了因地制宜的原则。

农业防灾减灾体系有待提升

目前，我国农业防灾减灾体系在均衡性、精准性和韧性建设方面，还有较大提升空间。

中国农业大学人文与发展学院公共管理与发展系主任孔锋告诉界面新闻，随着气候变化加剧，极端天气事件频发多发，当前防灾减灾体系在灾害监测预警精度、防灾减灾设施覆盖率、技术推广应用等核心领域，仍存在诸多突出短板，与精准化、高效化、常态化的防灾减灾需求相比尚有明显差距。

孔锋长期从事气候变化与农业防灾减灾研究。他表示，在监测预警农业生产方面，我国针对性、精细化监测能力仍显不足，尤其是面向不同作物生育期、设施农业、特色种养业的专项监测覆盖不够，预警信息与农业生产实际需求的适配度有待提升。

钱龙也持有一致意见。他称，农业生产不能仅依靠笼统的天气预报。“很多农业灾害都是局部性的，农业生产需要更多微观、中小尺度的气候预报，以精准化气候预测和预警来支撑农业高质量发展，而这也是当前亟待完善的短板之一。”

此外，在实践中，各地防灾工程覆盖以及建设标准还存在差异。钱龙指出，不少地方的中小型农田水利设施长期缺乏建设和维护，路渠老化失修、覆盖不全。甚至部分工程还按照过去的标准建设，已无法适应新时期日益频发的极端天气和相应的韧性建设标准。

目前，技术推广落地还存在 “最后一公里”问题。钱龙谈到，因成本高、操作复杂或是农户认知不足、采纳意愿低等原因，部分成熟的防灾减灾技术普及率还不高。比如水肥一体化技术、耐涝抗旱品种的种植推广，还需要政府和市场共同发力，通过降本增效、加大宣传、政策引导等方式，加快提升普通农户的采纳意愿和应用率。

多元投入长效机制不健全也是制约体系建设的短板之一。农业防灾减灾具有公共产品属性，以公共财政支出为主并无问题，但过度依赖财政投入也会给地方政府带来较大压力。“目前借助社会资本、金融和保险市场等工具分散风险的做法还不够充分，工具有待丰富，这也是制约体系发展的重要问题。”钱龙说。

孔锋还表示，农业防灾减灾涉及气象、农业农村等多部门，但当前多部门协同存在职责交叉、沟通不畅、联动不足等问题，导致灾害监测数据共享不及时、预警信息发布不同步、应急处置力量调配不协调，影响了防灾减灾工作的整体效率。

“此外，灾后快速定损的精准度不高、理赔时效偏慢。部分灾后重建设施的长效管护机制不健全，难以持续发挥防灾减灾作用。”孔锋说。

构建全产业链风险防控体系

孔锋指出，农业防灾减灾机制建设的核心目标是实现“风险可防、灾害可抗、损失可控”，因此需从多部门协同、应急响应、长效管护三大核心机制入手。

针对多部门协同，孔锋表示，需构建层级清晰的协同治理架构，界定各部门在监测预警、工程建设、应急处置、灾后恢复等环节的核心职责。此外，需完善协同考核与激励机制，将多部门协同工作成效纳入各部门年度绩效考核体系。

优化应急响应机制方面，则可针对不同级别灾害制定差异化的响应预案以及后续针对不同区域灾害特点，优化应急救灾物资储备等。而在长效管护机制层面，孔锋建议可推进农业气候资源普查和区划工作，摸清不同区域灾害风险隐患，建立灾害风险隐患台账，实行常态化排查与动态管理。

界面新闻注意到，此次一号文件就提到开展农业气候资源普查和区划工作。《中国气象报社》报道称，这是继2023年后，“农业气候资源普查和区划”再次被写入中央一号文件。与3年前不同的是，今年中央一号文件将农业气候资源普查和区划表述，从“研究开展”转变为“开展”。两字之差，背后是我国农业生产适应气候变化迈出的关键一步。

此外，多元投入长效机制健全方面，孔锋建议，可引导社会资本、农业经营主体参与防灾减灾设施建设与管护，例如鼓励保险机构开发针对性的农业灾害保险产品，扩大保险覆盖面，分散灾害风险。

实际上，从风险趋势来看，未来我国农业生产面临的挑战将更为复杂。谈及未来农业灾害可能面临的新趋势，钱龙表示，灾害的并发性与转化性凸显，高温干旱、暴雨洪涝等灾害易快速转换，强降雨、洪涝还常与病虫害等灾害叠加，这类复合型灾害正成为新常态。

这也意味着，未来极端天气频发强发，对农业防灾减灾的系统协同提出了更高要求。

对此，未来我国农业防灾减灾体系建设应聚焦哪些核心方向？钱龙建议，需强化智慧化预警系统建设。依托人工智能、物联网等新技术，完善农业气象灾害的精密监测、智能预警与快速评估系统，打造精准防灾的数字决策大脑，这也是今年一号文件中人工智能与农业发展深度融合的要求体现。

此外，要提升农业基础设施韧性。强化农田水利等各类农业基础设施建设，结合新时期灾害特点开展“适灾化”改造，全面提升基础设施应对，增强其灾后恢复能力。

“还要构建全产业链风险防控体系。”钱龙指出，除做好灾前预防、灾后处置外，持续完善农业保险体系，推动其从保成本向保收入、保价格延伸，大力发展农产品期货、期权等金融工具，搭建从生产到市场的全链条风险分散体系。

此外，要加强农业生态屏障建设。需发挥生态系统调节小气候、防风固沙、涵养水源的天然减灾功能，从源头降低灾害发生的可能性和产生的负面冲击。

除却上述方向之外，胡冰川还指出，未来，产区风险向流通端外溢的可能性将上升。例如动物疫病影响不只体现在减产，损失还可能通过价格、物流和加工环节被进一步传导放大。

“一号文件将气候资源普查区划、工程建设、应急机具调度和病虫害防控等统筹部署，本质上正是在构建这样一套更加稳健、有韧性的农业防灾减灾体系。”胡冰川说。