一线城市“十五五”城市更新规划比较研究

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（来源：易居研究院）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这一重要部署深刻把握了我国城镇化发展的新特征，为新时代城市建设指明了方向。

在“十五五”规划期内，北京、上海、广州、深圳四大一线城市围绕城市更新开展了各具特色的战略部署，反映出其在功能定位、发展阶段与治理逻辑上的深刻差异。尽管规划各异，但四市均坚持以内涵式发展为根本方向，统筹民生改善与功能升级，构建政府引导、市场运作、公众参与的协同机制，并注重系统化、精准化实施，共同为我国超大城市存量发展提供了多元而有序的实践范式。本文将从战略定位、更新领域和政策工具三个方面，比较四市城市更新规划，为全国超大城市制定城市更新规划提供参考。

战略定位比较：锚定城市发展核心目标的功能适配

从四市规划文本的章节设置与表述侧重不难看出，城市更新在各地整体发展战略中的角色与定位存在显著差异，这种差异本质上是城市更新功能与城市核心发展目标的精准适配。

北京践行治理导向的系统性更新。北京将城市更新置于“统筹城乡融合发展，提升超大城市治理效能”的整体框架，与其“首都功能持续提升、高质量发展迈上新台阶”的总目标高度契合。规划强调“突出城市更新整体性、系统性”，核心指向通过区域综合性更新，服务首都功能优化和超大城市治理体系完善。

上海聚焦品质导向的内涵式更新。上海将“高质量开展城市更新行动”作为“完善城市发展空间格局，促进区域协调发展”的关键抓手，服务于“高质量发展取得显著成效、城市核心功能实现新跃升”的总体目标。规划中“促进城市内涵式发展和品质提升”的表述，说明上海城市发展从外延扩张转向内涵提升的阶段性特征。在基本完成大规模旧改的历史任务后，上海城市更新的重心已转向以精细化、专业化手段，全面提升空间经济密度、功能复合度与环境品质，进而巩固和增强其全球城市竞争力。

广州推行法治导向的攻坚式更新。广州在“提升规划建设治理水平，推动城市高品质内涵式发展”的章节中部署城市更新工作，服务于“城市内涵式发展成效彰显，环境品质品位更优”的核心目标。“大力实施城市更新”的表述彰显出攻坚破难的决心，而“推动完善城市更新立法”的强调，凸显出广州试图以法治手段破解更新难题、规范更新流程的核心思路，为城市更新攻坚提供制度保障。

深圳秉持创新导向的战略性更新。深圳将城市更新作为“着力建设富有活力的创新城市”的关键举措，纳入“践行人民城市理念，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的框架之下。规划提出要“引导创新空间协同发展，形成全域创新空间格局”，标志着深圳的城市更新成为参与构建创新生态、培育新质生产力的战略性基础设施。

更新领域比较：重点导向与市场影响的结构性分化

四市的城市更新均覆盖了多种更新类型，但在重点领域上有所不同，反映出各地发展诉求的差异，也将会对房地产市场产生结构性影响。

北京呈现全类型覆盖下的核心区引领特征。北京的更新领域覆盖全面，几乎囊括老城平房区、老旧小区、危旧楼房、城中村、老旧厂房、低效楼宇与产业园区等所有存量空间类型。而“老城平房区整院成片区改造”被置于首位，体现了对首都核心区保护更新的特殊重视。对房地产市场而言，这或将催生两大核心机会：一是历史文化街区的保护性更新与活化利用，要求开发主体具备扎实的文保专业能力与长期运营耐心；二是存量产业空间的转型升级，考验企业的产业资源导入与空间再造能力，推动市场向专业化运营转型。

上海形成民生改善与空间增效的存量价值重塑格局。上海的更新领域兼顾多重目标，涵盖城中村和旧住房成套改造、老旧设施及电梯更新、低效商办楼宇和商办设施更新、产业用地更新、历史建筑保护利用、小微空间优化等多个维度，其中“城中村改造”和“低效商办楼宇和商办设施更新”成为重点。一方面，“城中村改造”将加快，既是重大民生工程，预计催生约1.5万至2万户安置需求，同时有望通过“房票”等创新工具，搭建起保障民生与盘活存量商品住宅市场的政策桥梁；另一方面，将“低效商办楼宇和商办设施更新”列为重点，并通过“支持功能兼容转换”提供制度弹性，这实际上为存量商业办公资产的价值发现与功能再造打开了广阔空间。这一趋势将推动上海房地产市场加速向“存量更新运营”模式转型，对投资主体的资产诊断、内容植入与运营管理能力提出更高要求。

广州聚焦城中村攻坚，锚定空间格局重塑。广州的更新领域虽涵盖城中村改造、老旧小区、老旧街区、老旧厂区等类型，但核心聚焦于城中村改造，尤其明确集中力量推进“四大重点片区”改造，形成攻坚突破的核心抓手。这预示着未来较长时期内广州房地产市场的土地供应结构、住房需求释放乃至城市整体空间格局，都将与城中村改造进程深度绑定。其中，“房票”安置工具的推广运用，既为城中村改造安置提供灵活路径，又能有效衔接存量商品房市场，直接影响区域供需动态，成为保障改造推进与市场平稳运行的重要纽带。

深圳以效能为导向，推动产业空间革命。深圳的更新领域聚焦于“产业空间扩容提质”和“重点片区”打造，将“推动产业空间扩容提质”作为核心任务，八大重点片区的规划建设彰显出战略性空间重构的决心。这要求深圳房地产市场实现根本性转型：开发商必须从传统住宅开发向“产业空间综合服务商”转变，具备产业规划、空间设计、招商运营的全链条能力；“提高经济密度”的核心要求，将推动存量空间产品向高附加值方向升级，服务于科技创新与产业升级需求。

三

政策工具比较：路径选择与机制创新的精准匹配

四市城市更新的战略定位与重点领域差异，最终通过政策工具箱的配置与实施路径的设计得以落地，各地政策工具的选择的核心是与自身更新需求精准匹配，体现出不同的治理思路。

北京的政策工具以“分类实施机制”为核心特征。通过建立“以需求为导向、项目为牵引的分类实施机制”，实现对不同更新类型的精准施策。同时，“鼓励产权主体自主更新”旨在激发市场和社会微观活力，“健全多元化投融资方式”则回应了更新项目的资金需求大、回收周期长的痛点，为项目推进提供资金保障。其实施路径强调“有序推进”“稳步推进”，体现出北京在超大城市复杂治理环境下，兼顾效率与稳定的审慎态度。

上海的政策工具体现“专业化协同”的鲜明特色。上海已构建起一套高度制度化、专业化的城市更新实施体系：“城市体检制度”为更新工作提供科学诊断依据，“动态专项规划”保障更新工作能够快速响应城市发展需求变化，“三师联创机制”则从专业层面保障了从规划设计到落地实施的品质把控。在具体工具运用上，“支持功能兼容转换”“优化产业用地融合管理、‘工业上楼’”等举措，本质上是通过提高空间政策的弹性与复合性，精准适配产业升级与功能迭代的复杂需求，是上海精细化城市治理理念在更新领域的具体体现。

广州的政策工具突出“法治化创新”的攻坚导向。“推动完善城市更新立法”是广州最具标志性的工具创新，该立法工作有望在“十五五”期间落地。通过立法明确顶层设计、规范全流程实施体系，为流程复杂、利益多元的更新活动提供稳定法律框架，从制度层面降低政策不确定性，为市场主体提供清晰可预期的经营环境，释放关键制度性红利。同时，搭配“房票安置”“留改拆并举”“依法动迁、补偿安置机制”等工具，形成“立法引领+多元配套”的制度组合拳，既保障程序规范，又提升攻坚效能，为城中村改造等重点任务推进筑牢支撑。

深圳的政策工具彰显“战略性整合”的效能追求。通过“优化调整城市更新和土地整备等存量开发手段”，实现政府主导与市场运作的有机结合，既保障战略目标落地，又充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。“统筹集中连片区域开发建设”有效克服了碎片化更新带来的资源浪费、功能割裂等问题，“提高投资强度、经济密度和投入产出效率”则建立起明确的效能评价标准，确保城市更新始终服务于创新发展战略，实现空间资源利用效益最大化。

四大一线城市城市更新的差异化部署，是多重核心因素共同作用的必然结果，也为超大城市存量提质提供了多元路径。差异成因核心源于三方面：一是功能定位差异，北京首都核心功能、上海全球城市功能、广州区域中心功能、深圳科技创新功能，锚定更新战略导向，构成差异根本前提；二是发展阶段梯度，上海步入品质深耕、深圳攻坚产业空间瓶颈、广州聚焦城中村改造、北京推进减量治理，催生更新重点差异；三是资源禀赋独特性，进一步强化了更新路径个性化。

尽管规划路径各异，四市仍形成核心共识，为超大城市更新规划提供共性遵循。一是坚守内涵式发展，摒弃外延扩张，聚焦存量提质增效，契合国家顶层部署；二是锚定民生与发展双目标，兼顾民生改善与功能、产业升级；三是构建政企协同机制，形成政府引导、市场运作、多元参与的推进体系；四是秉持系统精准理念，规避碎片化更新，精准施策提效。差异与共识并存，彰显超大城市差异化探索，为全国城市提供实践范式。

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上海易居房地产研究院 咨询中心总监 姚腊

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