控制之困：太空军事化狂奔，规则建设为何步履维艰？

来源：国防科技大学

进入21世纪第二个十年以来，国际体系加速演变，大国关系进入新一轮战略博弈期。在太空军控方面，以中俄为代表的多数国家大力推进太空非武器化和防止太空军备竞赛，而美国等少数国家为了转移国际注意力，减轻自身面临的舆论压力，不断变换花样地抛出不同版本的太空活动行为规范倡议。目前，这两种态势壁垒较为分明，同时，双方都在积极利用联合国平台推出有关太空安全提案，有关议题方案交叉错乱，相关较量争辩此起彼伏，表面“热闹”，但实质进展不大。

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太空军控成为大国重要角力场

太空力量是大国利益博弈日益重要的新兴权力来源之一，世界主要国家纷纷在航天科技方面加大投入，扩展航天应用的领域范围，更为积极地参与太空军控谈判。

各主要方积极制定和宣示本国的太空战略，积极抢占太空安全领域话语权。2018年3月，特朗普政府颁布了《国家太空战略》概要，该概要突出“美国优先”原则，强调美国的太空领导地位和以实力求和平的霸权手段。2020年6月17日，美国国防部发布《太空防卫战略》，正式推出了特朗普政府最新的美国太空力量建设与运用的战略指导文件，取代了2011年由奥巴马政府发布的《美国国家安全太空战略》报告，将重心从“注重威慑”转向“寻求优势”。 除美国外，俄罗斯、日本、韩国、加拿大等国家也纷纷制定或发布了太空战略、规划或政策。各国明确宣示太空战略，目的是加快本国太空能力发展，维护本国在太空的利益，同时宣示本国在太空领域的立场观点，抢占话语权，以便于在太空军控谈判时占据有利地位。

各主要方争相提出符合本国/方利益的倡议，以塑造和引导国际太空军控议程朝着有利于己方的方向发展。例如，中国与俄罗斯等国于2014年提交了PPWT草案更新案文。2020年，英国在联合国提出“负责任外空行为”倡议，美国、欧盟、中国等诸多国家以及兰德公司等非政府组织纷纷提交了针对该议题的立场声明。 中国认为，外空安全问题有其复杂特性，对外空行为进行“负责任”和“不负责任”的二元化区分有些过于简单化，且具有主观色彩，易沦为一些国家的政治工具。当前，防止外空武器化和军备竞赛问题更加现实而紧迫。负责任外空行为倡议、外空透明和建立信任措施（TCBM）虽然具有一定积极作用，但不能取代外空军控条约谈判。

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太空军控呈现出壁垒分明阵势

进入21世纪特别是其第二个十年以来，国际体系加速演进，大国利益博弈明显加剧，主要各方同时加大了在太空安全领域的“权力—利益”博弈。以中俄为代表的国家极力推进太空非武器化和防止太空军备竞赛，而与以美国为首的一些国家为对冲国际军控压力而倡议太空行为规则制定。国际太空军控谈判呈现成这样一种壁垒分明、相互掣肘的态势。

自1982年起，日内瓦裁军谈判会议一直把防止外空军备竞赛作为议程之一，并曾在1985年至1994年间连续10年设立防止外空军备竞赛特设委员会。联合国大会每年均通过“防止外空军备竞赛”的决议，强调裁军谈判会议在谈判防止外空军备竞赛多边协议方面负有优先责任。对于这些决议，美国以可能制约其技术和装备发展为由，采取消极态度，表决时多次投弃权票。但从2005年10月开始，美国放弃原有惯常做法，首次公开反对防止外空军备竞赛决议倡导的军控谈判，对相关决议，美国是唯一投反对票的国家。从此，美国在与国际社会期望相背离的道路上越走越远，加快部署弹道导弹防御系统，提出“控制太空”战略，对几乎所有太空非武器化和防止太空军备竞赛的议题方案，都投票否决。2008年和2014年，中俄联手向裁军谈判会议提交两个版本PPWT草案，均遭美国等少数别国家蓄意阻挠。以美国为首的西方国家为了减轻来自太空军控方面的国际压力，推出各种版本的太空活动行为规范草案。

太空军控最主要的任务是防止太空武器化和军备竞赛，预防和制止太空冲突抑或战争，而非应对那些人为但非故意造成的安全问题，但以美国为首的少数国家却避重就轻，本末倒置，在太空军控谈判中主要关注太空“Safety”层面的安全问题。在太空安全互动中，固守冷战思维和霸权主义的个别国家试图利用太空力量的战略性，或者恐怖势力试图利用太空力量非对称打击的威力，来达成各自特定的政治目的，这正是太空武器化和军备竞赛的根源，也是当前太空领域面临的最严重最紧迫的安全问题。因此，太空军控谈判应把太空非武器化和防止太空军备竞赛作为维护太空安全和各国合法权益的根本途径，主要针对“Safety”层面安全问题的太空透明和建立信任措施、太空活动长期可持续性规则、太空活动行为准则等等的讨论，应服从并服务于太空非武器化和防止太空军备竞赛这一根本目标。

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太空军控具体议题日益交叉融合

随着航天技术及其应用的不断发展，主要各方从自身利益出发，就太空安全国际规则制定提出各种议题方案，呈现出联合国框架内外讨论均不断走深走实，各层面议题日益交叉融合，各议题相关讨论争辩大相径庭、此起彼伏的总体态势。

一是联合国内外的交锋。太空军控深受各国技术发展、太空权力结构和现有外层空间法及其相互作用的影响。中俄等国在联合国框架内力推具有硬性约束力的关于太空非武器化和防止太空军备竞赛法律文书，美国及其盟友为了转移来自“太空禁武”的军控压力，分散国际社会对太空军控的注意力，相应地在联合国外围推出无刚性约束力的太空行为准则等类似的议题方案。针对美国等少数国家在联合国框架内屡屡投票反对有关太空非武器化和防止太空军备竞赛的条约草案和相关决议的做法，中俄广泛征求国际社会的意见建议，于2014年向裁军谈判会议提交了PPWT的更新完善草案。但由于美国等少数国家的反对，PPWT草案迟迟无法展开有效讨论。2017年，中俄及其他有关国家共同推动联合国大会通过成立“防止太空军备竞赛”政府专家组的决议，随后，该政府专家组就防止太空武器化国际法律文书实质性要素展开讨论。2019年，由于美国独家阻拦，会议未能通过政府专家组的报告。 2020年，美国盟友英国向联合国提交了“通过负责任行为准则、规则和原则减少空间威胁”决议（A/RES/75/36），12月7日，鉴于该决议草案存在诸多缺陷，中俄伊（朗）等12国投了反对票，最终该决议以多数票获通过。2021年联合国裁军办公室已就外空威胁、负责任外空行为等问题照会各成员国，要求各国5月3日前提交书面意见，计划5月份就该问题举行线上研讨。后有20多个国家、国际组织、智库等提交了书面意见。线上讨论时，意见分歧明显，英美等国均长篇幅地提出符合自身利益，限制、约束对手的建议内容，中俄等国则在指出有关“负责任外空行为”倡议存在缺陷和不足的同时，强调该讨论应服务于防止外空军备竞赛这一根本目标。

二是议题方案交叉重叠。一方面，太空军控相关议题方案在主旨内容及其表现形式上存在诸多交叉重叠的地方。中俄等国倡导的议题方案主要针对的是太空领域最现实、最根本的安全问题，如防止外空武器化和军备竞赛的PPWT、PAROS、NFP、TCBM等倡议。 美国等少数西方国家出于自身利益考量，主要提出的是涉及外空活动行为准则方面的议题方案，如CoC、STM 、LTS，以及负责任外空行为讨论等。这些基于不同立场和利益诉求提出的太空军控相关议题方案，在内容上很容易出现交叉重叠的地方。比如，TCBM、NFP往往被视作PPWT、PAROS的过渡措施和有益补充，后两者在一定程度上包含了前两者的内容。与此同时，LTS有些条款内容也与PPWT、PAROS、TCBM的内容有交叉重叠，如制订集合数据共享与信息分析的程序；收集和散发缔约国提交的作为透明与建立信任措施组成部分的信息等。