中国普惠金融：2025年回顾与2026年展望

文/汤烫 顾雷

【编者按】

从2019年开始，零壹财经每逢岁末年初就会发布顾雷教授等专家学者撰写的“中国普惠金融年度回顾和展望”研究报告，今年已经是连续第6年刊发了。6年来，“中国普惠金融年度回顾和展望”系列研究报告成为零壹财经一个特色栏目（文末可见系列研究报告），在业内赢得了广泛关注。

今天是立春，春回大地，万物复苏，暖意渐生。我们总结2025年普惠金融经验与不足，展望2026年普惠金融持续发展的美好前景。我们相信，在全体同仁共同努力下，2026年我国普惠金融一定能够稳中求进，更多惠及千家万户。

【作者简介】

汤烫，中国地方金融研究院副院长，中国地方金融研究会会长。

顾雷，北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任，中国地方金融研究会首席经济学家。

目 录

引言

2025年普惠金融回顾小结

一、全年推动普惠金融“ 量增、面扩、价降”

二、小贷公司进入稳步发展阶段

三、数字金融支持普惠金融快速发展

四、消费金融的快速发展

五、助贷机构重新定位与重塑转型

六、拓宽资本市场直接融资渠道

七、普惠保险发挥保障民生作用

八、普惠金融高质量发展政策法规文件

2026年普惠金融前景展望

一、强调服务实体经济的发展道路

二、消费金融加快发展

三、绿色金融与普惠金融融合发展

四、深化村镇银行和农信社风险化解工作

五、数字与人工智能助力实现跨越式发展

六、加强对低收入人群的关爱帮扶

七、重点突破个人融资业务

八、着重监管普惠金融新型违规业务

九、加强乡村振兴力度与强化“三农”信贷供给

十、完善补齐普惠金融领域立法短板

鸣谢

2025年普惠金融回顾小结

01

全年推动普惠金融“ 量增、面扩、价降”

从2025年总体上看，全年实现了量增、面扩、价降的良好发展态势，各项核心指标均呈现积极变化，政策引导与市场机制协同发力，有效提升了普惠金融服务实体经济的质效。

（一）聚焦“量增”：强化政策赋能，扩大信贷供给规模

1、货币政策精准滴灌

2025年，通过货币政策政策和激励机制完善，保障了普惠金融信贷资金的有效供给，实现规模性稳步增长。4月1日，央行合并支农再贷款与支小再贷款为统一的支农支小再贷款工具，扩大适用机构范围，提升政策直达性。5月7日，央行进一步增加支农支小再贷款额度3000亿元，引导地方法人银行加大对涉农主体和小微企业的信贷投放力度，共同推动涉农融资成本降低。

2、普惠信贷规模不断提升

2025年，我国普惠小微与农户贷款中信用贷款占比持续提升，首贷、续贷、中长期贷款投放力度加大。根据中国人民银行2026年1月27日发布的《2025 年四季度金融机构贷款投向统计报告》：截至2025年末（四季度末），我国人民币普惠型小微贷款余额为36.57万亿元，增速较各项贷款平均增速高4.7个百分点，全年新增3.63万亿元；普惠贷款整体同比增长11.1%，高于全部贷款增速，信贷增量持续扩大。

3、激励机制得以强化

2025年，金融监管部门推动银行业金融机构在信贷规模配置、绩效考核、工资费用、内部资金转移定价（FTP）等方面保持对小微金融业务的倾斜支持，细化尽职免责情形，建立明确的免责工作机制和异议申诉渠道，实现“应免尽免”，提升金融机构放贷积极性。

4、资本市场为中小企业提供直接融资

2025年2月，中国证监会发布《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》，提出完善资本市场服务中小微企业制度安排，推进北交所、新三板普惠金融试点，支持“专精特新”等优质中小企业挂牌上市，同时针对区域性股权市场培育的有潜质的中小企业开通审核绿色通道。北交所数据显示：截至2025年12月30日，287家上市公司总市值突破8510.64亿元，其中，民营企业占比超八成，高新技术产业所属公司占比超九成，国家级专精特新“小巨人”企业占比超三成，正在成为培育“硬科技”的摇篮。

与此同时，债券市场也积极探索支持中小微企业融资路径。北京大学普惠金融与法律监管研究基地统计数据显示：截至2025年12月份，中小微企业已在上交所市场发行19只公司债、合计380,61亿元，募集资金实际支持超500家中小企业，较好支持了中小企业发展。

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5、普惠保险覆盖面扩大

2025年，普惠保险实现从规模扩张向高质量发展的转型，有效覆盖小微企业、新市民、老年人等重点群体，为共同富裕提供坚实金融支撑。

普惠型保险政策三大顶层设计

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普惠型保险整体数量与使用率

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全国惠民保（城市定制型普惠健康险）概览表

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普惠型小微企业保险发展概况

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6、理财扩容持续增效

2025年，我国普惠型理财呈现“量增、面扩、质升、价优”良好态势，银行理财支持实体经济资金超32万亿元，为中小微企业提供资金超5万亿元。其中，超过90%普惠型理财产品实现1元起购，部分乡村振兴专属产品低至0.01元，传统银行理财起购门槛普遍从5万元降至1万元以下，充分彰显普惠金融低门槛理念。比如，农银理财的“乡村振兴普惠理财”产品，起购1元，年化收益率2.2%-2.8%，覆盖全国28 个省份农村地区；中邮理财的“养老普惠理财”产品，适配65岁以上老人，风险测评简化，体现养老金融的普惠价值。

我国理财产品整体市场概况

（截止2025年12月31日）

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2025年，我国理财产品主要发展特征小结如下：

（1）规模稳健增长：全年新增3.34万亿元，下半年增量占比近8成，理财公司成为增长主力。

（2）结构持续优化：固定收益类产品占比超97%，开放式产品占比近80%，符合理财“稳健为主”的定位。

（3）投资者基础扩大：个人投资者仍是主体，机构投资者稳步增长，市场参与度持续提升。

（4）收益保持稳定：全年创造收益7303亿元，平均收益率1.98%，在利率下行环境中展现出较强的抗风险能力。

（5）用户增加持续扩大：三线及以下城市普惠理财用户占比超55%，县域覆盖率提升至89%。农村地区通过手机银行购买普惠理财的用户同比增长42%，普惠理财线上购买率达92%。养老理财产品全国扩容，取消试点城市限制，覆盖更多老年群体。

（二）着力“面扩”：拓宽服务边界，提升群体覆盖广度

1、基础金融服务行政村覆盖率：全国所有行政村均已实现基础金融服务全覆盖，通过“银行卡助农取款服务点+移动支付终端+村级金融服务站”三位一体模式实现，农村地区银行网点乡镇覆盖率达100%，保险基础金融服务乡镇覆盖率达100%。

2、聚焦重点领域精准覆盖：2025年，通过聚焦重点领域、信用体系建设、服务网络下沉等举措，将外贸、民营、科技、消费等领域小微企业作为重点帮扶对象，向重点人群和领域倾斜，扩大了金融服务覆盖面。

3、数字支付覆盖率（89%）：世界银行2025年Findex报告权威数据：中国成年人使用数字支付消费的比例为89%，远超全球平均水平（63%），农村地区移动支付受理点覆盖率从2020年的43% 跃升至2025年的89%，偏远地区达100%。

（三）推动“价降”策略：协同发力，降低综合融资成本

2025年，我国普惠信贷利率持续优化，新发放普惠型小微贷款平均利率降至3.48%，较2024年同期下降，下降幅度稳定在0.66个百分点；新发放普惠型涉农贷款平均利率降至 4.37%，较2024年同期下降，下降幅度稳定在0.61个百分点。

2025年，通过利率定价引导、费用减免、监管约束、财税补贴等多重举措，减少了“隐性收费”“搭车收费”，全方位降低小微企业综合融资负担，普惠小微贷款利率较年初下降20-30个基点，部分地区信用贷款平均利率降至4.8%以下，基本实现“稳价降本”目标。

2025年普惠金融主要指标一览表

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02

小贷公司进入稳步发展阶段

从2025年总体上看，我国小贷行业呈现“机构加速出清、规模持续收缩、头部集中加剧、监管全面收紧”特征，经历了深度结构性调整，整体小贷行业发生了较大变化。

（一）监管政策：划定清晰红线，两级分化明显

2025年1月17日，国家金融监管总局发布了《小贷公司监督管理暂行办法》（金规【2024】26号，以下简称《办法》）。这是我国第一部小贷公司监管基础性法规，明确资本充足率、杠杆率、集中度、风控等核心监管指标。在《办法》执行过程中，大量区域中小机构因资本金不足、风控薄弱、获客成本高企而退出，尾部加速出清或转型离场，对年审不合格、超范围经营、资金违规的机构多实施了注销或业务剥离。相反，头部小贷公司集中强化，互联网大厂（字节、腾讯、美团）、保险系（平安金联云通）等头部机构，通过增资、场景赋能、科技风控提升竞争力，市场份额持续提升，头部机构向“科技+场景+风控”综合服务商转型。

小贷机构两级分化特征对比表

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（二）规模持续收缩：贷款余额与业务边界双压缩

截止2025年12月底，小贷行业“僵尸机构”基本出清，行业规模预计稳定在4000-4500家区间。

2025年，金融监管部门划定了单户上限（个人消费贷≤20 万元，企业经营贷≤500 万元），叠加“1+4”融资杠杆约束，小贷行业扩张空间被锁定，中小机构业务受限和余额下滑的双重打击。为此，2025年9月末，全国小贷机构贷款余额7229亿元，前三季度减少319亿元。而2025年上半年就减少187亿元，超2024年全年降幅。

我国小贷公司机构数量、贷款余额等核心数据比较

（截止2025年12月末）

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（三）监管全面收紧：制度闭环与执行强化

1、顶层设计落地：2025 年1月《小额贷款公司监督管理暂行办法》实施，构建“1+4”杠杆上限（资本净额的1倍自有资金+4倍融入资金）、贷款集中度、利率上限（不得超 LPR 的4 倍）等核心规则，填补监管空白。12月19日，中国人民银行、国家金融监管总局联合发布《小额贷款公司综合融资成本管理工作指引》（银发【2025】247 号），一是要求小贷公司立即停止新发放综合融资成本超过24%的贷款，与助贷新规划定的“24%综合利率红线”完全对齐，杜绝小贷公司通过助贷渠道变相突破利率上限的可能。

2、地方执行加码：北京、深圳、重庆等多地开展“地毯式”排查，对“失联”“空壳”小贷机构启动退出流程，合规成本显著上升，尾部机构“生存阈值”提高。

3、风险防控升级：央行、金融监管总局联动，强化资金流向监测与信用信息合规管理，合规成为生存底线。金融监管部门明确2027年底前需将全部新发放贷款综合融资成本降至“1年期LPR四倍”以内（按2025年12月LPR 3%计算，上限为12%）。这些规定进一步压缩高息业务空间，加大融资成本管控力度，倒逼小贷公司参与的助贷业务（如联合贷、自营资产导流）进行整改。

03

数字普惠金融的机遇和调整并存

从2025年总体上看，数字政策红利持续释放、AI 与数字技术深度赋能与数据安全风险、算法歧视、监管适配性不足等挑战相互交织，呈现机遇与挑战并存的发展态势，推动数字普惠金融行业在创新与规范中寻求平衡发展。

（一）数字普惠金融的新机遇

1、数字普惠金融降低了实体经济融资成本

2025年，以移动支付、电子银行、数字信贷、网络转账等代表的数字普惠金融，加速资金、信息、数字等要素的自由流通与合理配置，降低了交易产生的显性成本以及信息不对称所产生的隐形成本，实现以较低成本向小微企业提供金融服务和产品，普惠性得到了增长。

2、数字普惠金融提高了服务小微企业工作效率

2025年，数字普惠金融突破了传统金融产品的空间界限和网点约束，数字支付系统简化了交易过程，缩短了信贷业务流程及资金融通链条，减少了中间环节和交易时间，提升了金融交易市场运行效率。

3、数字普惠金融有益于体现数字金融服务亲民化

2025年，数字普惠金融推进了教育、医疗、抚幼、文体、助残等民生领域普及应用，特别是开拓互联网医院、智慧图书馆、数字影院、在线课堂等公共服务领域数字化共享空间，让更多普通民众享受到“互联网+数字化+公共服务”，满足不同人群需求，提升人民群众的获得感、幸福感。

4、数字普惠金融增强了金融机构风险管理能力

2025年，通过建立风险评估模型，开展实时大数据动态风险评估测评，提高金融机构对自身资产负债期限结构和流动性结构的判断能力，减少了资产和负债之间的期限错配风险和流动性错配风险，提升反欺诈、贷前审查和贷后管理的风险管控能力。

（二）数字普惠金融面临的新挑战

1、数字普惠金融的快速发展带来一系列前所未有的法律问题，比如跨境支付、数据隐私保护等等，但是，2025年并没有解决数字普惠金融法律法规缺乏问题，没有形成全国统一的数字普惠金融法律体系。

2、数字普惠金融领域的数据安全面临严峻挑战。在数字技术运用方面，技术故障或操作失误经常导致金融交易系统崩溃或数据丢失，导致出现大量客户信息频繁泄露等问题。在数据风险防范方面，面临着黑灰产业技术升级、垃圾信息泛滥及数字金融诈骗等新型风险，数据泄露、黑客攻击等安全风险日益增加。在新业态创新方面，跨界经营，更多客户、交叉产品和复杂应用场景加大了风险防控难度，对传统监管模式提出了新挑战。

3、不同行业、不同区域、不同群体间金融数据互认未能有效整合，使得在数据管理和使用上的矛盾在2025年更加突出，比如各大互联网巨头各自形成并维护自身独家信用数据库，没有实现数据互通互认，导致同一自然人在不同数字金融服务提供方的信用记录不同，影响了对客户信贷发放的数量。

04

消费金融开启快速发展模式

2025年，我国消费金融行业迎来从粗放增长到高质量发展的关键转型，开启了以合规为底色、科技为驱动、普惠为导向、生态为支撑的全新发展模式，全面进入数智驱动时代，以大数据、AI大模型、图神经网络等技术重构风控、运营与服务体系，数字技术重构消费核心能力，开始告别规模竞速的旧时代，迈入质量与效益并重的新阶段。

消费金融三大应用领域核心创新

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2025年，消费金融从“产品中心”转向“客户中心”，聚焦五大重点领域，诸如升级商品消费、服务消费、新型消费、消费场景创新、消费帮扶，开发定制化服务，突出产品与场景创新，精准滴灌普惠客群。比如，针对新市民和灵活就业者，推出适配收入波动的消费贷，支持试点缴存公积金提升授信资质。

2025年，消费金融进一步打破机构壁垒，构建起政银企+科技场景的多元协同生态，对接政府担保基金与贴息政策，联合担保公司推出增信产品，与电商、物流、供应链平台共建生态，开展跨机构合作，共享数据与渠道，如海尔消费金融“智家分期”绑定家电“以旧换新”国策。

总之，2025年国内消费金融呈现了四大改变，持续深化“数字消费金融攻坚工程”，培育100家创新试点机构，形成“消费+金融+科技”深度融合的生态圈，推动消费贡献率提升至70%以上，成为扩大内需的重要引擎。

消费金融新旧模式对比表

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05

助贷机构重新定位与重塑转型

2025年是中国助贷行业的转型元年，以10月1日《关于加强商业银行互联网助贷业务管理提升金融服务质效的通知》（《本文简称助贷新规》）正式实施为标志，助贷行业经历了从合规重塑，分化新生，从规模竞速到质量博弈的深刻变革。

（一）监管重塑：三大核心框架划定行业边界

2025年10月1日颁布的《关于加强商业银行互联网助贷业务管理提升金融服务质效的通知》（本文简称《助贷新规》），构建了名单制管理、自主风控、成本穿透三大刚性监管框架，很大程度上改变了行业生态，促使国内助贷行业加速淘汰“高息覆盖风险”的粗放模式，转向合规经营+风险可控+普惠服务的可持续发展路径。

1、名单制管理：银行与合作机构实行白名单制度，禁止与名单外机构开展助贷业务，行业呈现“头部集中”特征。

2、自主风控：压实金融机构主体责任，严禁“以包代管”，推动机构从“流量依赖”转向“能力建设”。

3、成本穿透：所有隐性成本纳入综合融资成本，限定年化24%以内，后续进一步窗口指导降至20%。

助贷新规三大监管框架核心要点与效果

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（二）市场格局：深度洗牌，竞争加剧

2025年，全国助贷总量收缩，助贷规模约3.2-3.5 万亿元，同比下降 15%-20%，24%以上高息业务占比降至8.3%（约 8306 亿元）。

在存活下来助贷机构中，个别助贷平台凭借灵活的运营机制和下沉能力，深入到传统金融机构难以覆盖的三四线城市及县域市场，在竞争较少的地区得以求得一丝生存希望。

（三）机构分化：头部优势发展，中小机构退出市场

2025年，头部助贷机构凭借技术、数据、合规优势，市场份额从45%提升至68%，如度小满与30家银行合作，奇富科技自主风控通过率提升 20%。大约40%中小型助贷机构被迫转型或退出，部分转向线下场景化服务，如房产抵押、经营贷咨询。

（四）资金方策略调整：从“重规模”转向“重质量”

2025年，在实行“白名单”制度以后，银行、消费金融公司及信托等资金方正加速梳理与外部平台的合作，通过建立“白名单”机制筛选优质助贷平台，并主动压降或退出高息业务，持续强化合规导向。据中国互联网金融协会披露：截至2025年10月31日，共有119家金融机构披露助贷“白名单”，包括11家股份制银行、39家城商行、15家民银银行、11家外资银行、1家直销银行、5家农商行、7家信托公司以及30家消费金融公司。国有大行合作机构数量减少60%，股份制银行聚焦3-5家头部助贷平台，多采取谨慎选择合作伙伴态度。

（五）业务模式创新：科技赋能普惠升级。

2025年，助贷机构数智化加速转型，融合工商、税务、物流、支付等多维度数据，叠加大模型处理非结构化信息，运营效率有所提升，AI客服覆盖率大幅提高，获客成本有所降低，人均服务效率有所提升，审批时间从分钟缩至秒级。

助贷部分主导产品创新点比较

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2025年，我国助贷行业经历了史上最严监管与深度洗牌，告别野蛮生长，迈入规范发展新阶段，合规化、数智化、普惠化的转型方向已经明确。未来，只有坚持“技术赋能+合规经营+普惠服务”平台，才能在新生态中占据一席之地，真正成为连接金融机构与长尾客户的核心纽带，助力我国普惠金融高质量发展。

06

扩宽经营主体直接融资渠道

2025年，进一步拓宽了经营主体直接融资渠道，优化新三板融资机制和并购重组机制，完善区域性股权市场制度和业务试点，完善私募股权和创业投资基金“募投管退”机制，从债券、ABS、股票融资等维度，不断满足各阶段、各类型中小微企业融资需求，解决成长期中小微企业资金缺乏问题。

2025年资本市场直接融资主要数据一览表

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07

普惠保险发挥保障民生作用

2025年，在《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》指导下，普惠保险从“量增”向“质升”全面转型，成为守护人民群众美好生活的“稳定器”和“减震器”。

普惠保险的主要类型与民生覆盖

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2025年，聚焦重点人群、关键领域，推动城市定制型商业医疗保险（惠民保）发展，完善商业保险机构承办城乡居民大病保险、健康保险的运行机制。

城市定制型商业医疗保险（惠民保）

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2025年，城乡居民大病保险在保持普惠属性基础上，通过“双激励”机制创新、待遇提升、服务优化三大方向升级，进一步强化了基本医保的补充保障功能，为参保人提供更全面、更便捷、更有温度的大病保障。

城乡居民大病保险

（基本医保 “二次报销”）

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2025年，扩大小额人身保险范围，对低收入群体、老年人等特殊人群给予保费补贴或费率优惠，筑牢民生保障底线，助力共同富裕目标实现。

小额人身保险

（低收入群体专属保障）

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总之，在2025年，普惠保险在国家金融政策引领下，以“普”与“惠”为核心，通过风险保障、融资增信、民生兜底与生态协同，全面夯实普惠金融的服务底座，与普惠信贷协同发力，构建起覆盖广、成本低、保障实的风险防护网，在服务实体经济、保障民生、促进共同富裕中发挥了不可替代的作用。

08

普惠金融高质量发展政策法规文件

1、2025年1月17日，国家金融监管总局颁布《小额贷款公司监督管理暂行办法》（金规【2024】26 号），共7 章60条，坚持小额、分散的业务导向，专注服务小微企业、个体工商户、农户及个人消费，从准入门槛、业务边界、杠杆控制、风控体系、消费者保护到退出机制进行全链条重塑，推动小贷行业从 “野蛮生长”向“合规提质”转型。

2、2025年3月2日，国务院办公厅发布《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》（国办发【2025】8号），聚焦科技、绿色、普惠、养老、数字五大金融领域，提出全链条支持与配套保障，目标到 2027 年形成适配重大战略与薄弱环节的金融服务体系，助力金融强国建设。

3、2025年3月6日，人力资源社会保障部办公厅发布《关于进一步加大金融助企稳岗扩岗力度的通知》（人社厅函【2025】25号），通过降低门槛、扩大范围、提高额度、降低利率、创新模式五大举措，旨在帮助企业稳就业、扩就业，促进金融与就业良性互动，助力实现高质量充分就业为稳定经济大盘提供坚实支撑。

4、2025年4月3日，国家金融监督管理总局正式发布《关于加强商业银行互联网助贷业务管理 提升金融服务质效的通知》（金规【2025】9号，简称《助贷新规》），构建了互联网助贷业务的全流程监管框架，核心在于强化总行管理责任、规范收费行为、保障风控自主和消费者权益，并通过名单制管理、透明定价和自主风控三大机制，引导行业回归金融本源，实现可持续、高质量发展，为实体经济提供更优质、更合规的金融服务。

5、5月7日，国家金融监管总局发布《关于做好 2025 年小微企业金融服务工作的通知》（金办发【2025】46 号），明确普惠小微贷款增速不低于各项贷款增速，重点推进首贷、续贷、信用贷，稳定定价、优化结构、压实尽职免责，形成小微企业金融服务良好生态。

6、5月7日，中国人民银行联合国家金融监管总局、最高人民法院、国家发展改革委、市场监管总局印发《关于规范供应链金融业务 引导供应链信息服务机构更好服务中小企业融资有关事宜的通知》（银发【2025】77号），构建了供应链金融业务的完整规范体系，重点解决账款拖欠、融资成本高、信息服务异化等问题，为中小企业融资提供更规范、更高效、更安全的供应链金融服务。

7、5月21日，国家金融监管总局等 8 部门联合印发《支持小微企业融资的若干措施》，含 23 条具体举措，从融资供给、精准支持、风险分担、信用体系等维度破解小微企业融资难、贵、慢问题，强化 FTP 优惠、尽职免责与核销优化，突出首贷、信用贷、中长期贷投放，强化外贸、民营、科技、消费等重点领域对接帮扶。

8、6月26日，国家金融监管总局、央行联合公布《银行业保险业普惠金融高质量发展实施方案》（金办发【2025】58 号），明确未来五年建成高质量综合普惠金融体系的目标，提出 16 条措施性，涵盖机构体系、信贷服务、保险保障、农村金融等重点领域。

9、7月30日，中国人民银行、农业农村部联合印发《关于加强金融服务农村改革 推进乡村全面振兴的意见》，深化农村信用体系，拓宽中小微企业资金流信用信息共享平台应用，破解绿色农业融资难题。

10、12月22日，中国人民银行发布《关于实施一次性信用修复政策有关安排的通知》，明确对疫情以来一定金额以下且已归还贷款的个人违约信息，将在征信系统中不予展示。该政策计划于2026年初正式执行，为疫情以来小额已还违约贷款“抹去”征信违约痕迹。

我们认为，这是一个多方共赢的利好消息，不仅打破“信息孤岛”，还能通过信用修复为困境群体开辟“回头路”，缓解长期存在的“征信异议”和“征信纠纷”问题，凸显出征信在普惠金融中的核心价值，兼顾了社会现实与经济复苏的需要。

2026年普惠金融前景展望

01

强调服务实体经济的发展道路

（一）加强对新兴产业中小微企业信贷支持力度

重点服务战略性新兴产业，加大对生物制造、量子科技、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等“专精特新”企业的首贷、续贷、信用贷、中长期贷款投放，实现金融资源向战略性新兴产业下沉，调整贷款利率水平，形成差异化、精细化利率定价模型，让普惠金融活水精准滴灌战略性产业集群。

（二）畅通科技型企业直接融资渠道

建立全生命周期和政策支持相结合的直接融资服务体系，比如主板探索设立“硬科技优先审核通道”，对突破关键核心技术的中小企业实行“即报即审、审过即发”，缩短审批周期；创业板优化“三创四新”定位，重点支持高成长性科技企业，放宽财务准入标准，提高包容性；北交所构建“基础层-创新层-北交所”递进式上市通道，解决为“专精特新”企业提供“小额、快速、灵活”的融资通道问题。

02

小贷业务、消金业务规范发展

（一）小贷公司规范运作

1、牌照价值重构，清零行动接续展开

2026年，全国性网络小贷牌照将成为头部机构“标配”，审批更严，区域性牌照业务范围严格限定，跨区域经营将被禁止，基本聚焦本地产业链、农村金融等细分赛道。空壳/失联牌照的小贷公司，也将迎来“清零行动”，全年预计清退500-800家机构（占存量约10%-15%），重点清理高风险机构。地方监管建立“退出名单”，通过公告、约谈等方式督促机构主动注销，逾期不执行者将被吊销牌照。

2、小额分散强化，集中度管控力度加大

2026年，小贷公司集中度管控将得以加强，严禁“以贷养贷”“多头借贷”，服务小微企业和个体工商户的定位强化。

3、业务模式转型加剧，场景化与本地化成主流

2026年，头部机构向“全国性+科技化+场景化”转型，依托生态场景（电商、出行、本地生活）开展精准风控；中小机构聚焦“区域化+产业链+农村金融”，与地方政府、产业园区合作，降低获客与风控成本，行业投向鼓励支持三农、科创、绿色产业，限制房地产、地方政府融资平台等领域。

4、融资渠道实行差异化管理

头部合规机构ABS/ABN发行常态化，额度持续扩容。非标准化融资渠道（如股东借款）审批趋严，要求穿透核查资金来源，严禁“通道化”操作，严禁通过P2P、影子银行等违规渠道融资，严禁“无风控、无场景”的纯资金通道模式，要求小贷机构承担核心风控责任，不得将风险完全转移给合作方。

5、业务回归普惠本源

2026年，小贷公司将进一步回归服务实体经济本源，回归普惠本源，聚焦小微企业、三农、新市民等薄弱环节，成为普惠金融体系的重要补充。

（二）消费金融普惠性不断提高

2026年，遵循“普惠为体、消费为用、数字为翼、风控为盾”宗旨，优化消费金融渠道，提供小额、灵活、低成本的消费信贷产品，适度增加消费金融扩容，推动实现人民群众物质消费、服务消费和精神消费都能得到满足。比如，针对就业创业、租房购房、子女教育、医疗健康等消费场景，开发适配收入特点的消费金融方案，激活普通客群消费潜力，增加长尾客群、低收入客群、年轻客群的消费金融供给，灵活变通服务方式，提高消费金融服务普惠性，形成“普惠金融-消费能力提升-消费增长-经济循环”良性机制，实现从“金融机构供给导向”向“人民需求导向”的转型。

消费金融政策组合一览表

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重点群体专属产品一览表

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03

绿色金融与普惠金融融合发展

2026年，金融机构以“双碳”引领为核心，推动普惠金融与绿色金融深度融合，顺应涉农中小微企业、农户、新型农业经营主体绿色转型需求，与绿色、科技、供应链金融深度融合，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推出兼具绿色与普惠属性的金融产品，尝试以生态价值、碳排放权等为质押物，构建起多层次的绿色中小微贷款体系，解决普惠主体绿色项目的融资难题，实现普惠金融与绿色金融“共享”与“协调”发展。

04

深化村镇银行和农信社风险化解工作

2026年，一项重点工作就是运用市场化手段推进农信社、村镇银行清理整顿工作，减少城镇银行、农信社数量和层级，加强集中统一管理，完善普惠金融风险预警和监测平台，重塑经营机制，运用增资扩股、引进战投、市场退出等多元化手段化解金融风险，严防“爆雷”，推动村镇银行、农信社从“规模扩张”向“质量优先”转型，最大限度促进重点领域金融风险持续收敛，最终形成“资本充足、治理完善、内控严密、服务高效”的金融风险防范体系，体现出新时代“负责任金融”深刻内涵，为农村普惠金融高质量发展提供坚实支撑。

05

数字普惠与人工智能实现跨越式发展

在数字化浪潮席卷全球的今天，“人工智能+”正成为推动普惠金融高质量发展的新引擎。为此，2026年普惠金融数字化转型将进入“AI深化期”，人工智能将从辅助工具升级为普惠金融的核心引擎，通过全链路智能化改造，破解传统普惠金融“成本高、风险大、覆盖难”的三大痛点，成为普惠金融高质量发展的一道“必答题”。

2026年，借助人工智能，推进普惠信贷业务环节自动化运转，实现数字化运营、流程化审核、规模化运转，布局场景、流程、数据、模型和技术等人工智能应用的核心要素，瞄准中小微企业供需两端存在的堵点、痛点，开创“人工智能+普惠金融”的数智之路。比如在便捷流程方面，金融机构应用AI科技，以数智化手段重构普惠金融业务的授信管理流程，打造高效、精准、智能的金融服务新模式，解决小微企业融资难题。比如，在尽调环节，打造“大模型生成能力+小模型精准预测能力”相结合的双核驱动模式，实现企业基础信息、信贷数据、经营数据的自动获取，有助于更加全面地了解企业情况。

人工智能战略转型路径一览表

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2026年，运用机器学习与深度学习算法，建立多模态数据融合结构，提高贷款审批速度。比如整合税务、社保、水电煤、司法判决、纳税申报、增值税发票等全景数据，结合图嵌入技术构建供应链关联图谱，构建动态信用评估模型，实现快速提供无抵押信用贷款可能。又比如，针对“信用白户”，利用自然语言处理技术分析社交媒体、电商消费记录等非结构化数据，AI 模型通过分析外卖骑手、配餐人员、快递小哥等的接单频率、准时率等行为数据，生成个性化信用评分，将客户贷款审批时效从几天压缩至分钟级，提高对个人客户的融资效率。

人工智能技术选型策略

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06

加强对低收入人群的关爱帮扶

2026年，重点拓展对老年新市民、老年残疾人群等特殊群体的覆盖，实施康复护理扩容与提升工程，推行长期护理保险制度，比如对残疾人群，推出易操作、低门槛、稳收益的普惠型金融养老产品，简化贷款手续，提供全场景、无障碍服务，改善生活条件或应对突发医疗等情况；对老年人群，利用大数据、客户移动终端、APP等技术提升数字化感应能力，在远程开户、线上支付、网络支付提供更加简单、方便的金融服务，降低数字鸿沟负面影响，体现出普惠金融服务的人文关怀。

2026年，金融机构、互金平台加大养老机构、医养结合机构、安宁疗护机构的金融支持力度，重点加大对老年人提供饮食、起居、清洁、助眠、心理辅导等日常生活照料和专项服务的金融支持，尤其为市县两级床位闲置率高的基层医疗机构转型至康复医院、护理院、医养结合养老机构提供必要的改扩建资金支持，帮助其改善设施设备，扩充专业护理队伍，增强老年人晚年生活的获得感、安全感、幸福感。

07

重点突破个人融资业务

2026年，推出实现低门槛、高精准配置的居民资金配置计划，满足居民投资收益规划，应该成为2026年乃至“十五五”期间金融机构的一个重要选项。

首先，开发一站式财富管理平台，整合基金、理财、保险等产品，提供“一键购买”“智能定投”功能，实现线上线下无缝衔接，帮助普通投资者分析风险偏好，优化产品设计，在可负担范围内购买理财产品。

其次，打造“温情社区”服务模式，将低频金融服务融入生活场景，以高频次、低门槛的便民服务建立信任基础，再通过标准化金融产品实现财富价值转化。比如通过“专属服务+理财产品”组合策略，将便民服务中建立的信任转化为理财购买行为，为社区居民提高多元化“大众理财”服务。

再次，发展智能投顾服务，为不同客户提供个性化财富管理服务。北京大学普惠金融与法律监管研究基地一项预测显示：2025年中国智能投顾资产管理规模（AUM）约为2000亿元，2026年就预计接近3000亿元，按照每年递增20-25%计算，2030年我国智能投顾资产管理规模有望达到1万亿元。为此，2026年，大模型赋能投顾服务，分析社交媒体、手机使用数据等非传统数据源，为信用记录缺失者提供信用评分和等级，强化智能投资顾问服务能力。

2026年，智能投顾还将围绕普惠信贷、智能风控、精准营销、保险创新、财富管理等领域，推动金融产品从“卖产品”转向“嵌入场景、随需而配”，使金融服务更加贴近用户日常。

2026年，重点疏通质量融资渠道，为“双无”客户提供信用融资可能，破除个人征信体系结构性缺陷，构建“不依赖抵押品也能控风险”的信贷新逻辑，破解“双无”客户融资困境，让更多的“双无客户”依靠信用资源获得银行贷款，成为小额信贷在2026年乃至“十五五”期间的一块新基石。

08

着重监管普惠金融新型违规业务

2026年第一项重点工作就是运用市场化手段推进农信社、村镇银行清理整顿工作，减少城镇银行、农信社数量和层级，加强集中统一管理，重塑经营机制，运用增资扩股、引进战投、市场退出等多元化手段化解金融风险，严防“爆雷”，推动村镇银行、农信社从“规模扩张”向“质量优先”转型，最大限度促进风险持续收敛，最终形成“资本充足、治理完善、内控严密、服务高效”的金融风险防范体系，为农村普惠金融高质量发展提供坚实支撑。

2026年第二项重点工作就是继续清理不法贷款中介的整治工作。截至2025年12月，全国已累计查处不法贷款中介案件超2.3万起，涉案金额达1200亿元，关停不法贷款中介机构5800余家，民间借款市场环境开始好转，但全国范围看，不法贷款中介依然十分活跃。为此，2026年整治工作将坚持“严打不松懈、治理不手软、长效不放松”原则，通过跨部门协同、全链条打击、制度化建设，遏制非法贷款中介产业化、职业化、线上化趋势，切断“造假—骗贷—催收—分赃”链条，建立行业合规生态，区分合法中介与非法中介边界，彻底扭转非法贷款中介乱象，保护金融消费者权益，净化信贷市场环境，为金融高质量发展提供保障。

六大重点整治的新型违法行为

09

加强乡村振兴力度与强化“三农”信贷供给

2026年，探索地方金融抵押担保新业态，将农业设施、畜禽活体等纳入抵押范围，拓宽涉农主体融资抵押物、质押物范围，推动农村产权流转、抵押、登记机制建设，探索一条成本可负担、风险可控制的农村信用贷款模式，解决特色农产品生产经营中的资金周转难题。

2026年，金融机构、互金平台、小贷公司等共同构建多层次、多渠道防贫返贫机制，对脱贫人口小额信贷支持对象、信贷工具、放贷规则、信贷利率进行重构，强化重点区域帮扶，完善兜底式保障，对有劳动能力的强化产业帮扶和就业帮扶，对没有劳动能力的通过社区救助等措施兜住基本生活，建立健全常态化防止返贫致贫监测体系，向特困人员、低保对象、脱贫不稳定户、因病因灾因事故返贫人口设计免担保、免抵押的信贷产品，提供安全、低息、长期的资金帮助，实现“贷得到，用得好，还得上”的帮扶目标，确保不发生规模性返贫致贫，把态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施。

10

完善补齐普惠金融领域立法短板

（一）坚持“急用先行”原则，优先出台《地方金融监督管理条例》填补当前监管空白，明确小额贷款公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司等地方金融组织的准入、运营、退出规则，统一普惠金融地方监管标准，加强对农村合作金融机构、社区银行的差异化监管，支持本地化服务。

（二）尽快颁布《金融消费者权益保护法》，构建专门的金融消费者保护法律框架，强化信息披露、公平交易和隐私保护，禁止诱导过度负债，建立健全金融纠纷多元化解机制。

（三）着手制定《数字普惠金融监管条例》，进一步规范大数据风控、区块链金融、AI 信贷等新业态，明确数据安全、个人信息保护、算法合规等要求，防范技术风险与金融风险交叉传染，建立健全风险监测、防范和处置机制，严肃查处非法处理公民信息等违法犯罪活动。

（四）专门起草《普惠保险条例》，针对农业保险、小微企业保险、特定群体人身险等，明确产品设计、费率厘定、理赔服务的监管规则，推动普惠保险“扩面、增品、提标”。

（五）尽快明确《普惠金融促进法》制定时间表，明确普惠金融的定义、目标与政府职责，规范金融机构的普惠金融服务义务，设定小微企业、乡村振兴等重点领域的信贷投放指标，建立普惠金融数据统计与考核机制，纳入金融机构监管评价体系。

（六）尽快制定颁布《网络小贷监管办法》。早在2020年11月，中国银保监会、中国人民银行联合发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，但是由于种种原因，该法规一直没有出台。经过长达5年之久的清理整顿，网络小贷已经进入“机构总量整合优化、贷款结构小额分散、产品服务转型创新”整合期。由此，我们希望2026年尽快出台《互联网小额贷款业务管理暂行办法》，实现“靴子落地”，与新近颁布的《小贷公司监管暂行办法》共同构筑起小贷行业立法双峰，让网络小额公司在合规、透明环境下健康发展。

鸣谢

在本文撰写调研期间，我们得到了中国工商银行北京分行科技金融中心、中国光大银行上海周浦支行、上海浦东发展银行呼和浩特分行、北京银行首都副中心支行、北京华联律师事务所、上海兰地律师事务所、中国地方金融研究会、中国科技促进会普惠金融工作委员会、中国民营科技实业家协会普惠金融工作委员会、首都金融服务商会的大力支持。北京大学法学院、中国人民大学财政金融学院、清华大学五道口金融学院、中央财经大学金融创新与风险管理研究中心、北京联合大学商务学院、天津商业大学经济学院参与本文讨论，提出了很有价值的修改意见，另外，北京农商银行原行长金维虹同志、吉林省农信联社原理事长唐忠民同志、重庆市金融办地方处原处长陈廷钊也对研究报告提出了中垦的修改意见，一并表示感谢！

2026年02月04日北京◎立春

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中国普惠金融2019年回顾及2020年展望

https://www.01caijing.com/blog/334929.htm