秦波：因地制宜走内涵式发展之路

（来源：经济日报）

转自：经济日报

党的十八大以来，我国坚持城市内涵式发展，持续推进城市更新行动，各地因地制宜探索不同的方式路径。从成效角度看，可分为以下几种类型。

一是民生改善型，主要以老旧小区改造为主。老旧小区改造是城市更新的一个重点，也是一项民生工程，既要保留历史记忆和特色风貌，又要解决居民关切的实际问题。过去，老旧小区改造以“屋顶不漏、管道不堵、路面不破”为标准，如今从“有没有”转向“好不好”，需满足停车位增设、养老设施配套、长效物业服务等多样需求，从满足基本功能转向提升生活质量。住房和城乡建设部数据显示，“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人。

不过，即便是“补短板”型的城市更新，也不意味着必须以财政资金为主导。北京市朝阳区劲松社区探索政企合作模式，由政府与社会资本共担改造成本，共享改造成果，实现了“微利可持续”。政府主导外立面整治、管线更新等基础类改造，企业通过“改造＋运营”形式参与自选类和提升类项目，并获得改造后部分空间的长期运营权，比如将旧车棚等闲置空间改造为社区食堂、便民菜站等，通过租金和服务收入逐步回收成本。企业的盈利来源中，闲置空间运营收入约占46％，物业服务收入约占26％。这种模式有效解决了传统改造“建得好、管不好”“重建设、轻运营”等问题，为社会资本参与城市更新提供了可操作的盈利模式。

二是功能提升型，聚焦用地相对低效的城市街区，强调文脉赓续、现代产业发展与美好生活相融合，实现文化传承、经济活力与宜居生活协同共进。以广州永庆坊“微改造”为例，通过“保留肌理＋活化利用”的路径，既留存岭南建筑风貌，又引入文创产业、现代商业，推动文商旅融合发展。改造后的永庆坊，日均人流量增至1万人次，商铺出租率达95％，既让老街区留住乡愁，又通过文创产业吸引年轻人回流，更解决了“天晴怕火灾、下雨怕楼塌”的痛点，成为“文化有传承、经济有活力、生活有品质”的典型模式。

三是系统优化型，强调系统治理和长效运营，通过统筹民生设施升级与韧性城市建设，整体提升城市品质。上海普陀区曹杨新村改造项目采用“行政＋社会＋技术”三线联动机制，破解设施老化、功能单一、治理松散的系统性难题，构建空间焕新、服务升级、智慧赋能的长效运营体系。旧房改造实行“一户一图纸”，同时引入数字孪生技术搭建社区治理平台，实时监测管网运行、垃圾分类等数据，依托“15分钟社区生活圈”整合文化、养老等公共服务资源，社区服务响应速度有效提升，成为超大城市老旧社区系统更新的样本。

我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，各地实施城市更新也从单一建筑空间环境的改造工程转向民生、产业、文化、生态多维协同的系统治理，从政府主导的改造升级转向“政府—企业—社区—居民”多元共治。“十五五”时期，多地发力部署高质量开展城市更新，将推动形成中央统筹指导、超大特大城市引领、各地因地制宜创新的多元格局。其中，中央层面加强顶层设计，完善法律制度体系，规范改造程序与权益保护；地方根据自身需求建立可持续的城市更新模式，将长效管理纳入规划，推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理。

对政府部门而言，关键在于明确目标和方向，做好整体统筹规划、精准制定政策法规、科学调配各类资源以及严格监督项目进度，高效有序推进城市更新。对社会资本而言，需不断健全参与机制、资金统筹机制，明确合作规则和收益渠道，减少资源重复投入。对社区而言，要凝聚居民共识，健全民主参与机制，促进民意征集、方案研究、过程监督、成效评估的全流程参与。

城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位。随着居民对美好生活的需求升级，城市更新也从物质空间改造转向治理体系优化，在改造物理空间的同时，激发居民参与热情，完善现代化城市治理体系，走内涵式发展之路，推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。

（作者系中国人民大学公共管理学院副院长、教授）