国有资本“两类公司”的发展背景

题记

当前，站在“十四五”收官、“十五五”谋篇的交汇点，如何以“管资本”为主线、以数字化为引擎，推动国有资本投资公司和国有资本运营公司高质量发展，是摆在国资人面前的一道时代命题。为此，我们系统梳理了政策脉络、功能定位、业务模式、能力建设、转型路径、标杆实践与专家洞察，形成九篇深度文章，依次推送，与您共同探寻“两类公司”从“试点”迈向“示范”的数字化跃迁之路。

本篇为系列第1篇，聚焦“两类公司”的发展背景与政策演进，帮您厘清从2013年首提试点到2024年加快发展新质生产力的政策逻辑与时代语境。

两类公司的政策背景

国有资本投资公司、国有资本运营公司（以下简称“两类公司”）是贯彻落实党中央、国务院决策部署，深化国资国企改革、完善国有资产管理体制、改革国有资本授权经营体制的重要载体。

2013年至今陆续出台的相关规定加快了国有资本投资公司、国有资本运营公司改革试点的进程。

图1 两类公司相关规定

2018年7月，国务院印发《关于推进国有资本投资公司、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），明确了“两类公司”的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式以及监督与约束机制等。根据国发〔2018〕23号文，两类公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动。国有资本投资公司、国有资本运营公司应各有侧重。国有资本投资公司侧重于服务国家战略和产业升级，投资于实业，以对战略性核心业务控股为主；国有资本运营公司侧重于实现国有资本合理流动和保值增值，活跃于资本市场，以财务性持股为主。2019年4月，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》（国发〔2019〕9号），进一步强调了“两类公司”的功能和定位，并对“两类公司”开展授权放权等方面提出了新要求。

两类公司的发展差异及功能定位

国有资本投资公司和国有资本运营公司在发展目标、投资性质、投资领域、投资方式、资本运作等方面都存在差异。例如国有资本投资公司的发展目标为——服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力，国有资本运营公司的发展目标为——提升国有资本运营效率、提高国有资本回报、实现国有资本合理流动和保值增值。国有资本投资公司的投资性质是对战略性核心业务控股为主，投资实业拥有股权；国有资本运营公司的投资性质是以财务性持股为主，不投资实业，活动于资本市场。国有资本投资公司的投资领域业务相对多元，主业聚焦关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，投资方向可在主业范围之外，同时把握风险，可针对1-2个新领域进行产业培育；国有资本运营公司的投资领域未做具体要求，没有明确主业限制，投资方向及行业领域更为灵活。

在职能作用上，两类大型国资企业作为合格受托管理者发挥着不同的作用，发力点也各有不同。国有资本投资公司要贯彻政府国有资本布局和结构优化战略部署，通过引导产业投资、实施产业整合、重塑产业结构，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚和转型升级；国有资本运营公司要发挥区域平台投行作用，引导社会资本脱虚向实，使国有经济与民营经济和谐共进，实现国有资本合理流动和保值增值。

国有资本运营公司

国有资本运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，有着区别于一般产业集团和国有资本投资公司的鲜明特点。

1）国有资本运营公司的特点

运作核心聚焦资本层面：以资本为纽带开展股权运作、基金投资、资产管理等业务，不从事具体生产经营活动。比如通过买卖国有股权、盘活不良资产等方式，推动国有资本合理流动，核心目标是实现国有资本保值增值。

投资模式偏财务性持股：没有特定主业限制，投资领域灵活宽泛，持股多为财务性目的，而非长期控股经营实业。会根据国有资本布局需求，适时进退调整持股，以此优化国资分布结构和质量。

政策导向与市场化结合：运营决策紧密围绕国家宏观政策和国资国企改革需求，像助力央企剥离“两非两资”、支持战略性新兴产业培育等；同时采用市场化运作手段，比如发起设立市场化基金、开展国际资本市场融资等。

风险防控体系完善：因管理海量国有资产，会建立严格的项目评估、审核机制，在推动资本流动的同时，防范化解国有资本流失、投资失败等重大风险，保障国有资本安全。

2）我国央企中的国有资本运营公司

目前我国央企中明确的国有资本运营公司主要有2 家，具体信息如下。

中国诚通控股集团有限公司：它是国资委首家国有资产经营公司试点企业和中央企业国有资本运营公司试点单位。构建了基金投资、股权管理等“4+1” 平台，还牵头设立了中国国有企业结构调整基金、混改基金等多个国家级基金，在盘活存量国有资产、推动央企重组整合等方面发挥关键作用。

中国国新控股有限责任公司：2016 年初成为国有资本运营公司试点，2022 年底转入持续深化改革阶段。形成了基金投资、金融服务、资产管理等6 大业务板块，打造了国新基金系，既支持央企深化改革、创新发展，也助力企业“走出去” 开展境外投资，资产总额已达9800 亿元。

国有资本投资公司

国有资本投资公司是服务国家战略、推进国有资本布局优化的核心平台，和之前提到的国有资本运营公司差异显著。

1）核心特点

战略导向性突出：核心目标是服务国家战略，聚焦关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，比如高端制造、能源、基建等，通过资本投入推动产业集聚和转型升级，提升国有资本在关键领域的控制力与影响力。

以控股为主开展运作：不同于国有资本运营公司的财务性持股，它对战略性核心业务多采取控股模式，通过投资融资、产业培育等方式深度参与所持股企业的发展，助力企业培育核心竞争力，而非单纯进行股权买卖获利。

管控模式兼顾战略与效益：建立以战略目标和财务效益为主的管控体系，对所持股企业的考核重点放在执行集团战略和资本回报状况上，既保障国家战略落地，又确保国有资本保值增值。

市场化运作属性明确：作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、产权为基础自主开展运作，同时会通过市场化手段处置不良资产、推动资源优化配置，还会探索职业经理人制度等市场化改革举措。

2）央企中的国有资本投资公司

目前我国央企中已有多批企业纳入该类公司试点，部分已完成转型。该类公司试点分多批次推进，部分企业因重组整合名称有调整，具体包括以下两类。

已正式转型的企业：2022 年已有5 家试点央企正式转为国有资本投资公司，分别是中国宝武钢铁集团有限公司、国投集团、招商局集团、华润集团、中国建材集团有限公司。

处于试点阶段的企业：涵盖多批次纳入的企业，包括中粮集团、中国五矿集团有限公司、中国交通建设集团有限公司、保利集团、国家电力投资集团有限公司、航空工业集团、中国远洋海运集团有限公司、中国铝业集团有限公司、国家能源投资集团有限责任公司等14 家企业。

数字经济背景下的两类公司

2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察时首次提出“新质生产力”，指出要“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”；2024 年《政府工作报告》提出“要大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”。

新质生产力的提出明确了我国今后社会经济发展的前进方向和主动力，具有丰富蕴意与时代价值，催生了全新的生产模式，为经济增长和产业升级带来前所未有的机遇和正向变革。两类公司通过基金投资、培育孵化、价值管理等方式，引导和带动社会资本共同发展，深度融合产业链、创新链、资金链和人才链，在产业创新方面洞悉全球科技趋势，发挥创新资本驱动作用，构建全要素产业创新生态。

一、聚焦全球科技创新战略跃升新趋势

当前，全球科技创新战略加速跃升，新一轮科技革命与产业变革深度演进，为国有资本运营激发“新” 与“质” 动能创造重大契机。随着《“十五五” 规划纲要》对“加快发展新质生产力”“培育壮大战略性新兴产业、前瞻布局未来产业” 的部署深化，两类公司需进一步锚定战略方向：一方面，依托“十四五” 积累的产业基础与技术优势，完善系统前瞻的产业投资和研究体系，动态研判脑机接口、量子计算、合成生物学、低空经济等前沿技术演进趋势，精准捕捉技术产业化、产业集群化的关键机遇；另一方面，以“十五五” 规划中“强化创新链产业链资金链人才链深度融合” 为指引，通过设立前沿技术产业基金、建设创新孵化平台、推动产学研协同攻关等方式，激发产业创新活力，加速科技成果向现实生产力转化。

在此过程中，两类公司可充分发挥资本配置与产业赋能双重作用—— 国有资本投资公司聚焦战略性新兴产业核心环节，通过控股培育、产业链整合，推动技术迭代与产业升级；国有资本运营公司依托市场化资本运作，引导社会资本向未来产业领域集聚，实现国有资本在创新赛道的高效布局。最终，两类公司将形成“技术研判— 资本投入— 产业培育— 生态构建” 的闭环能力，更高效响应国家在战略性新兴产业和未来产业领域的重大部署，为构建现代化产业体系、培育新质生产力提供核心支撑。

二、立足创新资本驱动产业加速升级

两类公司从试点转入持续深化改革阶段以来，国有资本市场化运作模式不断完善，服务国资央企核心能力显著提高，国有资本投资公司运营的效率效益明显提升，在基金投资、股权运作、金融服务、资产管理、培育孵化等方面持续增强适应产业创新和能级迭代所需的核心竞争力。进一步发挥国有资本投资公司运营的创新资本驱动优势，成为加速涌现新质生产力的重要战略支撑。

三、构建数字化绿色化全要素产业创新生态

数字化智能化技术和数据要素已是数字经济时代快速发展的新型生产资料。数据资源被视为一种资产纳入财务报表，反映了数据要素价值对于企业越来越重要。通过增强数字创新，构建现代化核心技术体系，数据生产力创造了新质使用价值，在数字时代新质数据成为发展新质生产力的核心。

两类公司在数字化绿色化创新生态的构建过程中具有轻资本和产业赋能优势，驱动创新资本向数字化绿色化战略性新兴产业流动，以技术与资本的有效融合服务支撑央企在技术革新和可持续发展方面的潜在需求，成为了助力央企培育发展新质生产力的生态构建者。

数据要素推动新质生产力全要素生产率

新质生产力的提出为社会经济高质量发展提供了坚实的理论和实践基础，在技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级的趋势下，着力实现全要素生产率的大幅提升。数据作为新型生产要素，既直接创造社会价值，又通过与其他生产要素的融合，有效降低交易成本，形成规模经济和范围经济，提升配置效率和激励效率，能够大幅度提升全要素生产率。

一、数据要素能够促进规模报酬递增

数据要素的开发利用是数字经济的主要内容，数字化、网络化、智能化过程中产生的海量数据，逐渐进入生产领域和经济系统成为生产要素。可共享、可复制、可无限供给、要素互补性、越用质量越高等特点，使得数据能够打破土地、资本等传统生产要素有限供给对经济持续增长的制约，形成规模报酬递增的经济发展模式。企业从数据中挖掘有用信息，作用于其他要素，能够为企业、行业、产业在传统要素资源约束下寻找“最优解”提供新路径。数据在不同场景、不同领域的复用，推动各行业知识的相互碰撞，不同类型、不同维度的数据融合，推动不同领域的知识渗透，产生新知识，创造新的价值增量。

二、数据要素能够推动科技创新

伴随高性能算力、智能算法等技术的迅速发展，在海量数据的驱动下，科学研究范式得以由传统的假设驱动向基于科学数据进行探索的数据密集型范式转变。借助高性能计算技术、人工智能技术等，将数据科学和计算智能有效结合，利用AI技术学习、模拟、预测和优化自然界和人类社会的各种现象，可以更精准快捷地解决许多科研问题，加快推动科学发现和科技创新。比如，基于海量、多元生物数据构建起的人工智能算法模型，在几天甚至几分钟内就能预测出以前要花费数十年才能得到的、具有高置信度的蛋白质结构。因此，推动科学数据有序开放共享，以科学数据助力前沿研究、支撑技术创新，推进跨学科、跨领域协同创新，是加快形成新质生产力的重要方向。

三、数据要素能够推动产业实现深度转型升级，催生新产业、新业态、新模式

通过大量运用互联网、人工智能、云计算等数字技术，促进数据、高素质劳动者、现代金融等要素紧密结合，可以实现主导产业和支柱产业的持续迭代升级，催生新产业、新技术、新产品和新业态。在数字技术和数据要素双轮驱动下，数字技术与传统产业深度融合、数字经济和实体经济深度融合，形成“数字技术—数据要素—应用场景”三位一体的数字产业链，贯通生产、流通和消费全环节。

四、数据要素能够推动生产要素创新性配置

生产要素的高效率配置是实现生产力跃迁、形成新质生产力的必要条件。通过对数据要素的挖掘分析和利用，可以降低信息交互偏差和要素交易成本，推动创新要素流向高生产效率、高边际产出的企业和行业，打通“信息孤岛”和“数据壁垒”，从而实现要素高效配置。尤其是，在高度数字化、智能化的信息环境中，可以实现以数据为纽带的人才、技术、资本、管理等创新要素的价值链联动，使创新资源实现最优配置。

五、数据要素有利于提高全要素生产率

数据作用于不同主体，与不同要素结合，可产生不同程度的倍增效应，实现推动经济发展的乘数效应。通过数据的协同、复用、融合，能够优化知识、技术、工艺，进而带动劳动生产率的提高。这个过程循环往复，能够在新的生产率水平上通过聚变扩能，形成更优化的知识、技术和工艺。数据要素与技术、人才、管理等传统生产要素的融合不断加深，能够通过业务流程优化、服务水平改善等提升生产率水平，驱动生产要素从低生产率部门向高生产率部门转移，让生产要素不断流向效率更高、效益更好的环节。