最高法提审：法院判政府取消燃气经营权违法，为何不撤销？企业投资上亿却陷“无证经营”窘境！

“我们获得了30年的燃气特许经营权，累计投资了上亿元，却被当地政府单方面解除合作。”镇雄县中城然气有限公司（下称“镇雄中城然气”）董事长尹书兰告诉大皖新闻记者。

2011年，云南省昭通市政府启动燃气项目招商引资，尹书兰所在企业获得昭通市行政区域内的30年城镇燃气特许经营权。然而，2022年被镇雄县政府的一纸通知单方面取消。

2022年10月，镇雄中城然气向昭通市中级人民法院（下称“昭通中院”）提起行政诉讼。昭通中院作出一审判决，明确镇雄县政府作出的《终止协议通知》违法。2024年12月，云南省高级人民法院作出终审判决，维持原判。2025年12月24日，最高人民法院裁定提审本案，再审期间中止原判决的执行。

尹书兰说，今年1月，她接到了镇雄县住建局的通知，要求公司配合县燃气工作专班进驻。大皖新闻记者在当地采访了解到，此事在镇雄县备受关注。不少居民担忧，是否会影响到正常供气，进而影响日常工作、生活。

昭通中院作出一审判决，认定镇雄县政府作出的《终止协议通知》违法。

获得30年城镇燃气特许经营权

“燃气产业的投资是一个长期过程，十年时间刚好是一个成熟期。”尹书兰向大皖新闻记者说道。

时间回溯至2011年，昭通市政府启动燃气项目招商引资，云南中城燃气有限公司（下称“云南中城燃气”）获得昭通市行政区域内的30年城镇燃气特许经营权（微信公众号：燃气世界）。根据昭通市政府与该公司签订的《昭通市城市管道燃气项目开发协议书》，云南中城燃气可在各县区成立独立法人公司，由县政府为其办理特许经营许可证。

2012年6月，镇雄中城然气登记成立。当年10月，取得了昭通市发改委颁发的《镇雄县城镇管道燃气工程投资备案证》，备案投资为1.367亿元。次年5月11日，涉事企业与镇雄县政府签订《镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书》（下称《燃气协议》），明确获得县域内30年燃气特许经营权，特许经营权有效期限，自2013年5 月11日起至2043年5月10日止。

此后，镇雄中城然气开始在镇雄县行政区划范围内投资建设及运营，并在2013年开始供气。

“当时整个镇雄没什么燃气设施，我们几乎是从零开始建设。”镇雄中城然气董事长尹书兰告诉大皖新闻记者，企业克服地形复杂、运输不便等诸多难题，建成中压管网63公里、乡镇连接线22公里，配套建设L-CNG加气站1座。

大皖新闻记者查询后获悉，根据国务院颁布的《城镇燃气管理条例》（2016年修订）、住建部发布的《燃气经营许可管理办法》及《云南省燃气经营许可管理实施办法》等相关规定（微信公众号：燃气世界），从事管道燃气经营活动需同时满足，取得燃气特许经营权和取得燃气经营许可证。其中，燃气特许经营权是申办燃气经营许可证的核心前置条件之一。

一位不愿具名的业内人士向大皖新闻记者指出，管道燃气经营企业通常需先与地方政府签订特许经营协议，获得在某一区域经营的“市场入场券”。然后，在该区域内按照规划投资建设燃气设施。待设施建设、验收完毕，并建立完善的安全管理体系后，才能凭特许经营协议等文件，申请并获得燃气经营许可证。

2022年1月28日，镇雄中城然气获得了《燃气经营许可证》。这意味着，镇雄中城然气完成了从建设到合规运营的闭环。据尹书兰向大皖新闻记者出示的燃气经营许可证，该证有效期限为2022年1月28日起至2024年1月27日止，经营类别包括管道燃气（天然气）和L-CNG汽车加气站（天然气），经营区域为，镇雄县。“我们的许可证是两年一更换。”尹书兰说道。

“这个项目前期的投入和建设都是我们垫资的，最后我们还增加了投资，主要用在了管网的建设上。”尹书兰说，正当她以为项目马上就能进入回报阶段时，变故却发生了。

燃气特许经营权被单方面取消

转折发生在2022年8月15日，距离镇雄中城然气获得燃气经营许可证刚刚过去半年。

这一天，尹书兰刚好在镇雄。“知道这个事的时候，我不理解为什么会变成这样。”尹书兰说道。

当日，镇雄县住建局等多部门，联合发布了《关于镇雄县中城然气有限公司停业整顿的公告》。尹书兰称，“政府要求我们从这一天起不得再开展充装气、管道供气、新建燃气管道等相关业务。”

一个月后，镇雄县住建局在县政府委托下，召开了听证会，听取了25名代表的意见。并于2022年9月22日作出《镇雄县人民政府关于终止〈镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书〉的通知》（以下简称《终止协议通知》）。通知称，“经镇雄县人民政府研究（微信公众号：燃气世界），决定从即日起终止与你公司（编者注：镇雄中城然气）签订的《燃气协议》，取消授予你公司的特许经营相关权利。”至此，镇雄中城然气在当地燃气市场的入场券被取消。

2026年1月24日，在云南省镇雄县城郊的L-CNG加气站，出租车司机正排队等待为车辆补给燃料，站内的燃气设施正在运行。6公里外的镇雄中城然气客户服务中心，两位市民正在缴纳燃气费。

采访中，一些市民告诉大皖新闻记者，2022年镇雄县政府作出《终止协议通知》后，当地曾经历了一段时间的停气。

“停气一直持续冬天，家里没气真的没法生活。”一位自称是镇雄县某小区的业委会主任田文（化名）告诉大皖新闻记者，在镇雄当地，如果条件允许，有很多人会在家里做烤火炉。而田文自己就是其中的一位。“我买的时候还在考虑是买电火炉还是燃气炉，最后想着，燃气通了，为啥不用呢，结果那年遭遇了停气。”田文说道。

此外，还有多名出租车司机表示，2022年的那次停气，让他们无法及时补充汽车燃料，影响生意。“不知道后面会怎么样（微信公众号：燃气世界），希望这样（停气）的情况今后不要再发生了，不然我们这些烧气的车就得‘趴窝’。”

2022年11月5日，镇雄县政府和镇雄中城然气签署《安全供气保障协议》。当月，镇雄县住建局根据镇雄县政府的授权，对镇雄中城然气发出通知，要求镇雄中城然气配合政府做好过渡期恢复供气工作。

“无证”却一直在供气

对于镇雄县政府而言，签署《安全供气保障协议》只是过渡期的举措。

2024年2月2日，镇雄县政府通过招投标程序与昭通市燃气有限公司签订了《云南省昭通市镇雄县管道燃气特许经营协议》，约定将镇雄县现行行政区划全域内的燃气特许经营权授予昭通市燃气有限公司，有效期30年，自2024年2月2日起至2054年2月2日止。

据昭通市燃气有限公司官网，该公司由四川省燃气集团有限公司和昭通市交通建设投资开发集团有限责任公司，于2023年10月31日合资组建。注册资本金4亿元（其中，四川能投燃气集团占股51%，昭通交投集团占股49%）。

采访中，大皖新闻记者发现，截至发稿，镇雄县行政区划内，昭通市燃气有限公司镇雄分公司尚未实际运营（微信公众号：燃气世界）。1月24日，大皖新闻记者联系了该公司。一位刘姓负责人向记者确认，公司的确尚未在镇雄开展实际运营工作。

该负责人表示，公司是通过当地政府正规招投标程序，依法合规获得镇雄县燃气特许经营权的。“原先的燃气经营单位镇雄中城然气与政府有纠纷，也已上诉至最高人民法院，最终宣判结果还没出来。”该负责人透露，有关部门一直在积极协调双方的收购合作事宜，但因公司尚未承接镇雄中城然气的相关资产及管网，所以目前尚未在镇雄县开展实际运营工作。

至此，在镇雄县形成了镇雄中城然气无权（特许经营相关权利已被取消）但持续实际供气，而昭通燃气镇雄分公司手握特许经营协议，却未开展实质性经营的矛盾局面。

法院判定当地政府《终止协议通知》违法

大皖新闻记者注意到，镇雄县政府在《终止协议通知》中，以镇雄中城然气存在土地转让、股权变更、供气能力不足及重大安全隐患等违法违约行为为由，取消其特许经营权。

2022年10月，镇雄中城然气向昭通市中级人民法院提起诉讼，请求撤销县政府终止协议的行为并继续履行协议。2024年6月，昭通中院作出一审判决，确认镇雄县人民政府2022年9月22日作出的《关于终止 <镇雄县城镇燃气建设和经营项目协议书> 的通知》违法。判决明确，镇雄中城然气的土地与房屋转让已通过县住建局、自然资源局审核及副县长批示，属企业内部资产调整；股东股权变更未违反协议约定，未改变实际控制人；安全隐患经整改后，第三方机构已出具复查合格报告，确认符合运行要求。

虽然判定《终止协议通知》违法，但昭通中院以“县政府已与昭通燃气签订新特许经营协议，撤销会影响社会公共利益”为由，未支持其恢复特许经营权的诉求。

镇雄中城然气和镇雄县政府均不服，提起上诉。2024年12月，云南省高级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。据判决书显示，镇雄县政府作出《终止协议通知》的事实依据不足（微信公众号：燃气世界），亦不符合法律规定，依法应当撤销。结合镇雄县政府已通过招投标程序与昭通市燃气有限公司签订了《云南省昭通市镇雄县管道燃气特许经营协议》，将镇雄县现行政区划全域内的燃气特许经营权授予昭通市燃气公司的案件实际，一审法院以如果撤销案涉《终止协议通知》，会影响社会公共利益为由，确认镇雄县政府作出的终止协议行为违法，但不撤销并无不当。综上所述，镇雄中城然气公司、镇雄县政府的上诉请求均不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。

“几年来，镇雄这边燃气的实际保供主体始终是我们。”尹书兰说，既然两级法院判定镇雄县政府《终止协议通知》违法，那么为何不予以撤销。

尹书兰说，镇雄县政府和镇雄中城然气方面，曾围绕补偿一事，进行了多次协商，但双方因补偿金额等因素未达成一致。

最高法裁定提审案件

2025年8月，镇雄中城然气向最高人民法院提交再审申请。2025年12月24日，最高人民法院作出（2025）最高法行申2776号行政裁定书，裁定提审本案，再审期间中止原判决的执行。

尹书兰告诉大皖新闻记者，行政裁定书下发后，今年1月，镇雄中城然气接到了镇雄县住建局的通知，要求公司配合县燃气工作专班进驻，目的是更好地加强监管。现在，自己和公司正在等待最高人民法院的判决。

就此事，1月23日下午，大皖新闻记者来到了昭通市镇雄县政府和镇雄县住建局进行采访。镇雄县政府总值班室一名工作人员表示，分管此事的领导去开会了，请记者改日再来。随后，记者又来到了镇雄县住建局，但未见到该局的相关领导。该局办公室工作人员表示，领导都去开会了，如果记者需要采访请联系县委相关部门，自己不方便回答。

当日，大皖新闻记者来到了镇雄县委相关部门，并以书面的形式将采访问题发至该部门的相关工作人员。但截至发稿，记者暂未收到回复。

来源：大皖新闻

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