解读｜新《治安管理处罚法》下的刑民行衔接困局与解决思路

2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《治安管理处罚法》（以下简称新《治安管理处罚法》），将于2026年1月1日起施行。新《治安管理处罚法》最主要的变化是在治安管理领域新增了违法行为的规定，不仅体现了法律与时俱进的更迭，更在部分条款上保持了与民法和刑法的立法体系统一。但新《治安管理处罚法》进行立法修改的同时，却依然没有解决三大部门法之间衔接的问题，司法实际中刑民行衔接的困局依然存在。从司法实践的角度，随着《中华人民共和国民营经济促进法》等法律法规的出台，以及司法实务界长期以来对禁止以刑事手段干预经济纠纷的强烈呼吁，笔者认为在处理涉及刑民行的问题时，在没有明确符合治安立案和刑事立案标准的情况下，应保持公权力手段的谦抑性，给市场活力和公民权利留下一定空间。

一、新《治安管理处罚法》主要的立法变化

随着社会现实的发展与变化，新《治安管理处罚法》补充一些治安管理领域的违法行为，将治安管理工作中一些好的理念、机制和做法通过法律形式予以确认和固定，与时俱进完善相关制度。

在扰乱公共秩序方面，将考试作弊、组织传销及在国家重要活动场所或英烈纪念设施内破坏氛围的行为纳入处罚，情节较重者可处最高15日拘留并罚款。

在妨害公共安全领域方面，将以抢夺方向盘、殴打、拉扯驾驶员等方式干扰公共交通工具正常行驶，高空抛物，违规升放携带明火的升空物体，违规飞行“无人机”等增列为妨害公共安全的行为并给予处罚。

在侵犯人身权与财产权方面，将对将采取滋扰、纠缠、跟踪等方法干扰他人正常生活，虐待老幼病残人员，侵害公民个人信息等行为增列为侵犯人身权利的行为并给予处罚。

在妨害治安管理方面，将盗用、冒用个人、组织身份、名义招摇撞骗，娱乐场所和特定行业经营者不依法登记信息，非法安装、使用窃听窃照器材，非法生产经营易制毒化学品，违规养犬、犬只伤人等行为也被明确列入处罚范围。

除以上对新情况新问题新增违法行为之外，一方面，新《治安管理处罚法》还注重尊重保障人权完善相关处罚程序，比如设特殊情形暂缓拘留制度、建立违法记录封存制度，都体现了对人权保障的重视和程序的规范；另一方面，新法重视完善涉未成年人违反治安管理规定，在对于14至16周岁未成年人重划惩戒红线的同时，又在校园欺凌方面增强了对未成年人保护。

综上，新《治安管理处罚法》立法上的修改变化，是适应治安管理新形势新要求的体现，也为公安机关对新的治安形势中出现的新问题提供法律依据。

二、新《治安管理处罚法》的修改变化完善了刑民行的立体化治理体系

新《治安管理处罚法》通过系统性制度修订，在回应社会治理新需求的同时，完善了行政、民事、刑事法律关系深度衔接的立体化治理体系。

比如，新《治安管理处罚法》第19条首次规定正当防卫制度，明确公民面对不法侵害时可采取必要防卫措施，符合条件者免除处罚，不仅为行政机关处理正当防卫案件提供了明确指引，更解决了过去在治安管理领域，由于正当防卫规定的缺失而不能参考适用《刑法》中正当防卫制度的问题。

例如，在彭某某诉贵州省水城县公安局治安行政处罚一案中，水城县公安局认为,彭某某与黄某某在某乡农贸市场存在互殴行为。因此,依据现行 《治安管理处罚法》（2012年修正）第四十三条第一款规定,分别对双方作出行政拘留五日的行政处罚决定。彭某某认为自己殴打黄某某的行为属于正当防卫,不应予以行政处罚,便向法院提起行政诉讼。一审法院认为,正当防卫是我国 《刑法》中规定的制度,而本案中双方的相互冲突行为及其情节尚未构成犯罪,故对彭某某的主张不予采信,遂判决驳回其诉讼请求。二审法院裁定维持原判。

新法中正当防卫制度的引入对此类问题作出了解答，明确了即使在治安管理领域公民面对不法侵害时也有正当防卫的权利，为“互殴”与“正当防卫”的界分提供了清晰的法律依据。因此，新法第19条的规定和《民法典》第181条、《刑法》第20条形成衔接，实现行政、民事、刑事领域都保持了对正当防卫制度的肯定与适用。

除了正当防卫制度之外，新《治安管理处罚法》中新增的违法行为，比如考试作弊、危害计算机系统安全、组织领导传销、抢夺方向盘、组织/胁迫未成年人从事有偿陪侍等行为均体现了刑行立法治理体系的一致性；违规养犬、犬只伤人等行为体现了行民立法治理体系的一致性；从事有损英雄烈士保护、高空抛物、侵害公民个人信息等行为均体现了行民刑立法治理体系的一致性。

三、新《治安管理处罚法》的修订尚未解决刑民行衔接困局

前文提到，新《治安管理处罚法》新增的部分违法行为，与民法、刑法形成了刑民行的立体化治理体系，比如会出现对同一案件事实刑法与民法、行政法规范都可以针对所对应的法律事实进行独立评价的情形。然而，随着社会生活的复杂化，不同的法律对某种法益进行叠床架屋式的保护，行为人事实侵害这种法益的行为，既要承担刑事责任，又要承担民事责任或者行政责任，则会出现司法适用疑难的问题。

（一）民事诉讼中的行政先决问题之考量，行民被强行衔接

以新法新增的正当防卫条款为例，《民法典》第181条明确规定，对于超过必要限度的防卫行为应承担适当的民事责任，与新法第19条规定的明显超过必要限度的的防卫行为应被行政处罚的条款，形成了刑民衔接。但若出现双方未向公安机关报案，仅向民事法院提起诉讼，想要通过民事诉讼法解决双方纠纷时，民事法院可能会考虑是否需要行政先决的情形，因为，依据证据法，行政机关作出的行政行为所对应的文书属于证明力较强的公文书证，是当事人作为支持自己主张或抗辩理由的证据，法院应当依照证据规则对其进行审查、认定。

以上裁判观点可能会导致行政权力在违背双方想要通过民事救济解决纠纷的意愿之下，强行介入民事纠纷，可能构成对私权自治的干预。

（二）对于行刑之间没有明确界限标准的违法行为，行刑衔接不畅

以伪造公司印章行为例，新《治安管理处罚法》第六十三条（现行《治安管理处罚法》第五十二条）与《刑法》第二百八十条规定的伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪，都认定伪造公司印章行为具有违法性。但新《治安管理处罚法》仍未明确伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章行为适用行政处罚和刑事制裁的界限标准。目前，司法实务中虽普遍以伪造3枚印章作为刑事立案标准，但在缺乏具体行政处罚或刑事立案追诉标准的情况下，刑事处罚与行政处罚的适用边界仍处于模糊状态。

例如，不同地区司法机关对伪造公司印章数量的裁量尺度存在显著分歧：比如，对于仅伪造1枚公司印章，但用于向国家机关递交的文件中，即使未造成任何损失的情况下，仍被追究刑事责任；对于伪造十枚公司印章，但未造成任何损失的情形，可以相对不起诉处理，并建议适用治安处罚。

综上，新《治安管理处罚法》在构建刑民行立体化治理体系的情况下，虽然在试图保持“法秩序的统一”，仍然未解决司法和理论界一直关注和讨论的法治体系内部如何实现协调一致和衔接贯融的问题，刑民行衔接的困局依然存在。

四、刍议解决新《治安管理处罚法》下刑民行衔接困局的方向与思路

（一）行民交叉案件，应避免公权力过度干预私权自治

以正当防卫规定为例，新《治安管理处罚法》对正当防卫制度的引入与《民法典》第一百八十一条形成民行法律体系的协同互补，二者虽调整对象与责任性质不同，但规范逻辑并无冲突。《民法典》以“权益救济”为核心，规定正当防卫不担责、过当需承担适当民事责任，侧重损害填补；新《治安管理处罚法》将正当防卫作为违法阻却事由，侧重行为规制，对符合要件的不予处罚、过当行为可予行政处罚。依据《民事诉讼法》独立审判原则，法院在民事审判中应独立认定正当防卫，不得以行政处罚决定为前提，避免“以行代民”的程序障碍，也防止行政与民事责任评价的循环牵制，提升纠纷解决效率。

因此，无论是民法还是行政法，都是在解决违法或侵权行为导致出现的社会矛盾，若是民法能够化解社会矛盾，双方也自愿由民法来调解矛盾，则没有必要再强行以行政手段来进行干预和介入。

（二）刑民行交叉案件应适用刑法谦抑性原则，避免刑事手段过度介入经济纠纷和治安管理领域

1.行刑交叉时，恪守刑法谦抑性，对于未造成社会危害后果的违法行为，尽量适用行政处罚，最大限度守护公民权利与市场活力

对于新《治安管理处罚法》尚未明确的，行刑适用边界模糊的，笔者认为应恪守刑法的谦抑性，当行政手段足以有效规制违法行为时，应当优先适用行政处罚，避免刑法的过度介入。

比如，伪造公司印章行为未达到刑事追诉标准的轻微违法行为，应通过行政规范予以调整，而非直接动用《刑法》第二百八十条。一方面，行政手段（如治安调解、行政处罚）在处理轻微违法时更具灵活性，能针对行为动机、危害后果等个性化因素作出差异化处置，避免刑事裁判“非黑即白”的机械性；另一方面，可减少司法资源的不必要消耗，使刑事处罚聚焦于“伪造多枚印章”“用于诈骗犯罪”等社会危害性严重的情形。

正如最高人民法院在司法答复中所强调的，对涉假章行为的刑事评价需综合考量“印章重要程度”“具体用途”“危害后果”等要素，确保“能用行政手段解决的绝不动用刑法”，从而在维护法秩序的同时，最大限度守护公民权利与市场活力。

2.刑民行交叉时，民营经济领域，避免因公权力手段的过度介入，从而搞垮一个企业

《民营促进法》第63条明确规定“办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪，遵守法律关于追诉期限的规定；生产经营活动未违反刑法规定的，不以犯罪论处；事实不清、证据不足或者依法不追究刑事责任的，应当依法撤销案件、不起诉、终止审理或者宣告无罪。禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷。”体现了国家在民营企业的生产经营活动领域，坚决禁止公权力手段过度介入经济纠纷的法治思想。

在民营经济领域，刑法谦抑性原则对企业权益保护亦具有特殊价值，既避免刑法过度介入经营活动中的未产生社会危害后果的轻微违法行为，防止“办一个案件、垮一个企业”的困境。

结语

新《治安管理处罚法》的修订标志着我国治安治理从“经验型规制”向“体系化法治”的关键转型。其突破不仅体现在新增条款对新型风险的回应，更在于通过跨法域衔接、程序优化与权益平衡，构建了与国家治理现代化相适配的制度框架。面对民行与行刑衔接的实践挑战，需以“谦抑性原则”为指引，在执法理念更新与司法规则细化中推动法律实施。未来，随着新法的深入施行，尚需通过司法解释、指导性案例等配套机制，持续校准制度运行轨迹，最终实现“维护社会秩序”与“保障公民权利”的动态平衡，为法治中国建设注入新的实践动能。

来源：德和衡研究院

责任编辑：高楠

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