村民自治不必死磕选举，办好村庄小事才是根本

在农村调研时，常能听到村民和干部的吐槽：“以前村委会‘海选’，拉票、贿选闹得不可开交，选完两派结仇，村务根本推不动”“现在村干部工资由上级发、考核听上级的，村里的小事反而没人管了”。

从1988年《村委会组织法》试行至今，村民自治已走过近四十年。曾经，大家觉得只要把选举搞到位，充分发扬民主，村庄治理自然会有效。可现实是，竞争性选举没带来预期的治理成效，反而引发村庄分裂、派系斗争；如今国家资源大规模下乡，村级治理又陷入“行政化”，自治的味道越来越淡。村民自治的核心，从来不是“选谁”，而是“如何把村庄事情办好”。走出以选举为中心的误区，回归治理本质，才是当前基层自治的关键。

一、那些年，选举闹出来的“治理难题”

过去很长一段时间，村民自治被简化成“民主选举”，仿佛只要选票投对了，一切问题都能解决。可实践中，过度强调选举反而带来了不少麻烦。

1、村庄越选越分裂

吉林梨树县的“海选”曾是全国村级民主的标杆：不设候选人，村民在空白选票上自由填写人选。可这种充分竞争的选举，很快变成了“拉帮结派的战场”。华北一些村庄，不同宗族、小亲族抱团参选，一派当选后，另一派就处处拆台；南方宗族型村庄，大姓垄断村干部职位，小姓村民的诉求没人听。

“选前称兄道弟，选后形同陌路”是不少村庄的真实写照。中部某村支书坦言：“我们村上次换届，两拨人争主任职位，拉票、造谣全用上了。最后当选的主任，三年里光顾着讨好自己的支持者，村里的修路、灌溉等公共事务，因为另一派反对，硬是没办成。” 选举把熟人社会的情面撕破，村庄团结没了，治理自然无从谈起。

2、村干部“对上不对下”或“只顾自己”

选举带来的另一个问题，是村干部的角色错位。一方面，沿海发达地区的村庄有集体资源，“富人治村” 成了普遍现象。有的富人靠贿选当上村干部，之后通过承揽村集体工程、分配宅基地谋利，把村干部职位变成了敛财工具；另一方面，中西部不少村庄没什么集体资源，村干部待遇微薄，没人愿意参选，最后要么是“别有用心者”当选，要么是村民敷衍投票，选出来的干部根本没心思干事。

更棘手的是村支书和村委会主任的矛盾。村委会主任觉得自己是“全体村民选出来的”，而村支书是“党员选出来的”，理应自己说了算，两人对着干、相互拆台的情况屡见不鲜。北方某村曾出现过极端情况：村主任把村支书办公室的锁换掉，村支书干脆不再参与村务，村庄治理因此陷入“真空”。

3、民主成了“形式主义”

取消农业税后，国家推行“一事一议” 制度，要求村庄公共事业建设需村民大会表决通过。可实际操作中，只要有一户村民拒绝出资出劳，其他人就会效仿，资金收不回来，项目只能搁置。

安徽肥西县某村曾想修一条灌溉渠，受益农户有50多户，可是召开村民大会时，有几户以“自己田地离渠远”为由拒绝出钱，其他人见状也纷纷反悔，最后项目不了了之。“民主决策变成了‘少数绑架多数’，看似程序合规，却解决不了实际问题。” 当地乡镇干部无奈地说。

二、现在的村干部，越来越像“公务员”？

选举带来的治理困境还没完全解决，村级治理又迎来了新变化：行政化。现在的村干部，不用再向村民收税费，反而要忙着对接上级的各种资源、完成各种考核，自治的味道越来越淡。

1、国家资源下乡，村干部成了“执行者”

2012年以后，尤其是精准扶贫开展以来，国家开始大规模向农村输入资源。修路、改厕、建养老院、发低保补贴，几乎包揽了农村公共品的供给。这些资源要落地，必须按国家的规则、程序来，村干部的核心工作，变成了“配合上级”：填表格、做台账、迎检查、报数据。

西部某村支书算了算：“我们村每月要填的报表有20多种，涉及乡村振兴、安全生产、环境整治等十几个部门。上级天天来检查，台账做得不好要扣分，扣分就影响考核排名。现在我们80%的精力都用在应付上级任务上，哪有时间管村里的小事？”

2、村干部的“帽子、工资、考核”都归上级管

过去，村干部由村民选举产生，工资靠村集体的误工补贴，工作好坏由村民说了算。现在，村干部的待遇越来越“工资化”。湖北村支书年薪能拿到5万元，一般村干部是村支书的70%；考核由乡镇负责，评优评先、绩效工资都和上级评价挂钩；甚至连村干部人选，也不再是“选票箱里跳出来的”，而是乡镇党委和村民、党员协商后确定的“合意候选人”。

更关键的是“一肩挑”政策，村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。全国很多地方的“一肩挑”比例已达99%以上，这虽然解决了村支书和村主任的矛盾，但也让村干部更倾向于“对上负责”。“毕竟工资、前途都在上级手里，村民的诉求能兼顾就兼顾，实在顾不上也没办法。” 中部某村“一肩挑”干部直言。

3、村集体的“财权、事权”都被上收

现在全国农村普遍实行“村财镇管”，村级每一笔开支都要经过乡镇同意，村集体几乎没有独立的财务权；村庄的公共事务，比如矛盾调解、环境整治，很多是通过“市长热线”“村民上访”等渠道，由上级派单给村干部，而非村民自主协商解决。

“以前村里的钱怎么花、事怎么干，村民还能坐下来商量；现在钱要向上级要，事要听上级安排，我们更像乡镇的‘派出人员’，而不是村民的‘当家人’。” 某村报账员说。

三、村民自治的未来：不搞“选举迷信”，要做“实事治理”

村级治理行政化，一定程度缓解了过去“没人干事”的问题，却也让自治失去了活力。其实，村民自治的核心不是“选谁”，而是组织村民解决自己的事。未来的村民自治，应该回归本源，重点做好这几件事。

1、从“重选举”到“重治理”，民主是手段，有效才是目的

民主从来不是“只有选举一种形式”，民主协商、民主决策、民主监督同样重要。现在很多地方已经在调整：村级换届任期从3年延长到5年，让村干部有足够时间干事；候选人要经过资格审查，年龄、文化程度、有无违法记录都有明确要求；选举不再追求形式上的竞争，而是通过乡镇党委与村民、党员协商，推出大家都认可的人选。

浙江某乡镇组织委员说：“现在换届，我们把工作做在前面，提前摸清村庄情况，和村民、党员反复沟通，确定合适的候选人。选举当天基本不会出意外，选出来的干部能团结干事，而不是相互拆台。”这种“合意民主”，虽然少了选举的热闹，却换来了治理的实效。

2、从“办大事”到“办小事”，解决村民真诉求

国家已经包揽了农村的基础设施、基本公共服务等“大事”，但村庄里还有很多“小事”，比如邻里纠纷、田间灌溉、垃圾分类、养老互助，这些事看似琐碎，却和村民生活息息相关，国家管不过来，也管不好，这正是村民自治的用武之地。

湖南某村发扬村民议事，让村民坐在一起商量小事：张家和李家的地界纠纷，大家评评理就解决了；村里的垃圾分类没人管，村民自发推选“卫生委员”，每月检查、评比；老年人吃饭难，村民轮流做饭，每人每天出5元钱，就能吃上热乎饭。“这些事不大，但解决好了，村民心里舒服，村庄也更和睦。” 村支书说。

3、激活“村民小组”，这是离村民最近的“自治单元”

行政村的范围太大，几百户、上千人，村民之间不熟悉，集体行动很难组织。而村民小组（也就是过去的自然村、生产队），一般只有三五十户、一二百人，村民非亲即邻，相互熟悉，利益关联性强，更容易组织起来。

安徽肥西县小井村的村民小组，曾面临“没人愿意当组长”的难题，毕竟，组长一年报酬只有200元，还耽误外出务工。村民们想出了“选举+抓阄”的办法：先选出3个有能力、大家信任的人，再通过抓阄确定组长。抓阄当上的组长，既感受到了村民的信任，也没了“被针对”的顾虑，协调灌溉、调解矛盾等小事都办得很顺利。

村民小组是距离村民最近的自治单元，只要把这个层级激活，让村民自己解决身边的小事，就能逐步培养村民的集体意识和行动能力。久而久之，村民不仅能办好小事，遇到大事也能团结一心，村庄自治的活力自然就回来了。

四、村民自治，要“选对人”更要“办成事”

村民自治不是“选举秀”，而是让村民真正成为村庄的主人，自己解决自己的问题。过去过度强调选举，把自治简化成了“投票”，反而偏离了治理的本质。现在村级治理行政化，虽然解决了“执行力”的问题，却又可能弱化了村民的主体性。

未来的村民自治，应该是用行政化打底、用自治化赋能，国家负责提供基本公共品和制度保障，村干部做好对接上级、服务村民的桥梁；同时激活村民小组的作用，通过各种协商民主方式，让村民组织起来解决小事。只有这样，村民自治才能既符合上级要求、又顺应村民心意，真正实现治理有效。