智慧+均等+共治：上海城市发展的未来模样，藏在这里

“十五五”规划建议指出，要坚持城市内涵式发展，大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。从近年来上海城市的发展态势来看，衡量城市发展的若干关键指标已经呈现出新态势，传统增长模式所依赖的内外部条件正面临挑战。在此背景下，“人民城市人民建、人民城市为人民”是上海城市发展的主要理念与遵循原则。人民城市的六大内涵，为上海城市的内涵式发展提供了一个重要的目标抓手与内容框架。

一、从规模扩张走向内涵提升：上海处于新一轮城市发展关口

上海在过去四十多年凭借改革开放、空间扩张和产业升级跃升为全球城市之一。然而，今天的上海所面临的环境已经与上一轮发展周期完全不同。

第一，人口增速放缓与老龄化加深带来结构性约束。上海近年来生育水平持续下降。国家统计局数据显示，2024年上海人口出生率位于全国倒数第四。同时，《2024年城市人口流动报告》显示，上海30—35岁男性人口净流出率已超过流入率，青年劳动力外流趋势开始显现，且常住人口减少7.19万。而在人口结构的另一端，则是老龄化水平的持续深化。根据上海市民政局发布的数据，2024年上海60岁以上人口占比为37.6%，一些中心城区占比更高。生育下滑、青年流入减缓和老龄结构扩大，使得城市在教育、医疗、住房、养老等多个领域面临更高的供给与治理压力，传统依赖人口红利和规模扩张的增长逻辑面临挑战。

第二，土地开发空间几乎触顶，城市更新取代扩张成为主战场。土地要素方面，上海的发展也明显从外延扩张转入存量治理。近年来，上海各项国有建设用地供应不断减少，规模整体收缩。从上海2025年度国有建设用地供应计划来看，新增用地更多向远郊新城和重点功能区域倾斜。同时，相关数据表明，上海老旧小区存量规模较大，既有存量小区中，20年以上楼龄比例高达82%，是城市更新改造的重点对象，涉及居民生活改善、城市功能提升和区域品质提升。

第三，数字化发展加速推进，对城市治理能力提出新的系统性要求。《2025年中国数字城市竞争力研究报告》显示，上海数字化能力现排名第二，仅次于北京。城市治理加速数字化后，线上渠道在受理、流转和反馈上的流程更加规范，但线下渠道仍承担着大量居民最直接的表达需求。两者之间的衔接并未完全匹配——一方面，线上信息可追踪，但居民在线下反映的问题往往难以形成同样的流程闭环，导致“线上看得见、线下难感知”的体验落差；另一方面，数字化考核依赖平台数据，而线下问题因难以量化，容易被排除在治理指标之外。因此，数字化治理在提升效率的同时，也暴露出渠道间不均衡与治理包容性等方面的挑战。

第四，公共服务在空间布局上存在区际差异。以上海医疗资源为例，市人大监督调研数据显示，截至2024年末，上海每千人口医疗机构开放床位数为7.82张，已超过“十四五”规划设定的7.5张目标。但不同行政区之间差异比较明显：黄浦区每千人口床位数为35.35张，静安区为19.04张，徐汇区为18.53张，而浦东、松江、宝山、奉贤等区则低于全市平均水平。基础教育资源的空间配置和需求同样存在明显的区际差异，优质中小学多集中在中心区，部分外来人口密集的区域优质学校则供给不足。

上述数据表明，在市域整体供给规模达到规划目标的前提下，公共服务资源在不同区域之间的配置仍存在不均衡问题。上述趋势表明，上海已经告别外延式城市发展模式，需要且必须迈入现代化城市发展的新征途，全面进入内涵式发展时代。

二、建设人民城市：上海内涵式发展的底层逻辑

人民城市理念与上海推进内涵式发展的方向高度契合。一方面，人民城市理念重新界定了城市发展的目标，使城市治理从传统的规模扩张型模式转向质量提升和结构优化；另一方面，它为内涵式发展提供了稳定的逻辑起点，促使城市在空间、服务、产业和治理系统中形成更加精细、协调与可持续的运行方式。

从治理逻辑上看，人民城市理念支撑上海内涵式发展的底层机制至少包括以下三个方面。

（一）从“建设导向”转向“场景导向”：以实际生活需求作为治理起点

在快速扩张时期，城市治理的重点主要集中于项目建设与硬件供给，而人民城市理念强调城市首先是“人的城市”，治理的逻辑起点应从生活场景出发。这意味着，在推进内涵式发展过程中，城市需要围绕居民在托育、通勤、居住、休闲、文化参与、公共安全等方面的实际需求进行系统化安排，以生活体验的改善作为衡量发展质量的重要维度。场景导向的治理方式使城市发展不再依赖单项工程的扩张，而是在与居民日常生活的密切互动中形成更具连续性的提升路径。

（二）从“要素供给”转向“能力建设”：强调系统运行效率与治理协同

人民城市理念意味着，城市发展不能仅依赖硬件投入或资源供给，更重要的是提升城市体系的组织能力与运行质量。在内涵式发展的语境下，这一逻辑表现为治理从“建设更多”转向“运行更好”。能力建设包括公共服务体系的统筹能力、社区治理的组织能力、跨部门协调机制的运行能力以及数字治理能力等。通过提升治理能力，城市能够在资源约束条件下取得更高的使用效率，使公共服务体系具有更强的适应性与回应性，从而支撑内涵式发展的持续推进。

（三）从“部门分治”转向“系统治理”：推动跨领域协同解决复合问题

超大城市在发展中面临的大部分问题具有多部门、多尺度的复合特征，例如住房与教育的联动、产业与交通的耦合、空间更新与社区治理的协同等。人民城市理念所强调的“人民建、为人民”的本质要求，是在治理过程中将不同部门和不同系统之间的关联性纳入整体考量。对上海而言，这意味着在推进内涵式发展时，需要构建跨部门协作机制，以系统视角处理空间规划、公共服务供给、产业布局与治理模式之间的互动关系，从而避免碎片化治理导致的效率损失，提高城市整体运行质量。

在这一理念下，城市发展不再依赖单一要素的扩张，而是在多维度、跨领域的持续协调中形成质量导向的增长方式，为上海在存量时代保持竞争力提供了稳定的制度基础。

三、从理念到实践：在六个核心内涵中寻找上海城市内涵式发展的建设目标

（一）创新：让创新真正落到城市日常

在现有创新策源体系的基础上，下一步工作重点是加强科研活动与城市空间、产业应用和日常服务场景之间的功能衔接，使创新链条与城市功能链条形成可操作的对接机制。一方面，需要补齐“科研—应用—市场”链条的中间环节，通过推进成果转化服务站、应用试验区、共享实验设施等方式，缩短研发到产品化的周期，使更多原始创新能够在本地落地转化。另一方面，张江、临港等区域的实践表明，创新不只发生在实验室，而是依赖可以步行抵达的生活配套、跨机构交流频繁的小型社区、能支持长期居住的成本结构等“创新生态要素”。此外，创新制度也需要与城市空间协同推进，包括科研机构准入、企业试点政策、园区管理模式以及公共空间的复合利用等，使城市成为可持续产生创新活动的“实验场”。

（二）宜居：让城市真正对青年和家庭友好

以青年群体与新市民的基本生活成本为着力点，构建托育、住房、通勤等要素的匹配体系，使居住选择能够与就业分布、生活服务和城市空间结构形成协同关系。上海近年来普惠托育、人才公寓、社区便民更新等探索已初见成效，但与人口结构变化相比，供给仍显不足。未来需要在全市范围提升基础教育、医疗和托育资源的均衡度，使青年家庭能够在居住地获得稳定服务；同时完善青年租赁住房体系，提高租赁品质和社区支持力度；并以各新城为核心，推动教育、医疗、商业、办公等功能集聚，使跨区通勤压力降低。

（三）美丽：让绿色成为生活中不可分割的部分

在内涵式发展进程中，生态环境被纳入城市空间品质和公共生活体系，与社区结构、公共设施和活动半径共同构成居民日常环境的基础要素。苏州河贯通、滨江空间开放和口袋公园建设，让城市绿地开始进入“十五分钟生活圈”。未来应继续统筹推进绿道体系建设，使步行与骑行真正成为日常出行方式；推动老旧社区的生态化微更新，在有限空间中增加绿化、透水设施和公共休憩点；同时提升滨水公共空间的复合功能，使其不仅是景观工程，更是运动、社交、文化等高频生活活动的承载地，让美丽城市成为市民日常体验的一部分。

（四）韧性：让城市给予居民稳定和笃定的力量

在极端天气和公共卫生事件频次上升的背景下，城市治理体系对风险监测、设施承载和社区协同提出了更高的结构性要求，韧性能力建设因此被纳入日常治理框架，需要通过制度、设施和社区协同等多维度统筹推进。未来需进一步建立以实时数据为基础的风险监测系统，提高预警精度与响应速度；在街道与社区中推动居民、物业、社会组织的协作，让应急预案成为人人可执行的行动指南；推动城市基础设施的分布式布局与弹性改造，使城市在遭受冲击后能够快速恢复，维持正常运行节奏，使韧性成为城市常态化能力。

（五）文明：让文化气质与城市风貌成为软实力

在城市发展体系中，文化建设与公共空间治理、社区运营和历史风貌保护等领域形成联动关系，成为推动空间品质优化和社会参与提升的组成部分。上海的滨江公共艺术、历史街区保护、社区文化空间更新，正在让文化供给从中心城区扩展到多区域、多层级。下一阶段，推动基层文化空间的常态化运营，使文化活动进入居民每日可达的半径；在街区更新中处理好风貌保护与功能完善的关系，使历史资源在可持续使用中保持活力；通过社区文化活动、公共艺术与街区营造的结合，让文化氛围在市民日常中自然生成，使文明不再依赖中心区域，而能够在多层级空间中共同呈现。同时，让市民参与文化项目共建，让文化与社区治理形成正向循环，使文明城市建设真正体现在居民的身份认同和生活体验之中。

（六）智慧：让数字化真正贯穿全域治理情境

数字化已嵌入政务服务、城市运行监测和社区管理等多项治理情境中。未来应以数字化治理体系为基础要求，构建跨部门数据流动、城市运行监测和社区应用场景的协同机制，使治理流程在标准化、闭环化和精细化方面形成可持续的运行结构。据此，需要进一步提升政务服务的在线可办率和跨部门数据流动效率；推进城市运行“一网统管”的事件分类、响应闭环与处置精细度；并在社区层面降低数字化使用门槛，使老年人、外来群体和特殊需求群体都能享有数字时代的公共服务红利。同时，在真实场景中扩大数字应用的试点，如夜间医疗、社区养老、公共安全等，使数字治理与居民生活紧密结合。

四、面向未来的内涵式发展：智慧、均等与共治的城市治理体系

展望未来，上海的内涵式发展将呈现出更加智慧、均衡与共治的治理格局。在城市由增量扩张迈向存量优化的阶段，治理方式正从低频监测转向持续感知，对城市运行状态的洞察将更加实时、精细与结构化。数字化进程的深化，使治理体系能够在多源数据中捕捉变化信号，形成以动态监测为基础的“智慧响应”机制；而在这一过程中，一套围绕城市运行核心维度构建的指标体系将发挥关键作用，使城市状态通过连续记录与趋势分析得以稳定呈现，为治理判断提供长期而可靠的参照。

随着城市结构与社会需求的演进，城市运行的多维关联性不断增强，公共服务、空间更新、交通组织、产业结构之间的耦合关系更加紧密。在此背景下，治理体系的均衡性将成为新的核心能力。从资源配置的均衡，到服务可达性的均等，再到发展机会的均衡，城市将在不同区域、不同群体之间实现更加均衡与公平的供给结构。

与此同时，城市治理模式将进一步走向共治。数字化带来的信息透明，使城市运行的过程更易被公众感知，治理不再是单向度的行政行为，而是多主体共同参与的场域。来自社区、社会组织、企业以及居民的反馈，将不断融入城市运行的信息循环之中，使治理体系能够在更丰富的感知基础上形成互动、修正与增益。共治的本质，是在专业治理与社会力量之间形成协商式互动，使城市在变化中保持适应性与韧性。

总体来看，今后的内涵式发展将呈现一种持续更新、智慧均等与多方共治的城市运行状态：城市行为被智慧化地捕捉，结构性差异通过长期监测得以识别与消除，多主体参与形成动态互动的治理共同体，共同塑造上海城市治理新面貌。

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院）

原标题：《智库观察|“十五五”时期上海城市内涵式发展的挑战、逻辑与展望》

栏目主编：王多

文字编辑：王多

本文作者：张传勇 谢嘉祺

题图来源：上观题图

图片编辑：徐佳敏