陶通艾等:承包权不动经营权灵动的“小田并大田”探索

陶通艾,莫仁超.“承包权不动,经营权灵动”的“小田并大田”探索[J].中国乡村发现,2025,(03):55-59.

湄潭县永兴镇茅坝村在开展“小田并大田”改革试点过程中，探索形成“承包权不动，经营权灵动”的做法，在稳定土地承包关系前提下较好解决了承包地细碎化问题，对巩固和完善农村基本经营制度、助推小农户与现代农业有机衔接、促进农业增产和农民增收起到了积极作用。

一、做好试点基础工作，确保动员到位

做实做细试点政策宣传。永兴镇组建由镇村干部参加的高标准农田建设工作专班，先后召开村股东代表大会、村民组长会、自然小组群众会30多场次，宣传“小田并大田”试点政策，发放宣传资料。从自种便利、流转收入、转移务工、降本增收等方面为农户算好“增收账”，动员引导农户调整思路、转变观念，采取“承包权不动，经营权灵动”的做法，引导农户将土地经营权集中到村集体，打破地界、连片整合、多块合一的方式，提升单个地块面积，方便机械耕作。同时尊重每一位农民的意愿、不改变土地承包关系、不减少农户权益，确保实现“一户一田”经营，让农户吃下“定心丸”，化解改革试点的阻力。

开展入户调查摸底。茅坝村辖7个村民组23个村民自然小组1109户，耕地面积4250亩。工作专班运用承包地确权登记测绘成果，聘请专业测绘机构以航拍图方式，锁定农户承包地（除田埂）实际影像和空间位置，组织村组干部核对承包土地确权信息，收集农户的意见、建议和诉求。统计核实区域内的田埂、沟渠、道路面积，完成区域土地现状分布图和现状地物调查，登记造册公示，围绕单块面积、形状、土质、水源、排灌等要素，对区域内“小田”进行全面摸排、分类清查，建立“小田”台账，做到田块基础信息、田块等级、合并方案、合并田块“四个确认”，农户在承诺书上签字认可。这样让群众看得见、看得清、看得懂，可溯源，有效化解了农户对“小田并大田”顾虑。

二、把控项目设计源头，确保规划到位

科学划定项目区。采取“承包权不动，经营权连片”方式解决承包地细碎化，达到“一平”（田块平整）“两通”（通水、通路）“三提升”（提升地力、产量、效益）的高标准农田项目要求。以国土空间规划为基础，结合粮食生产功能区布局，在衔接项目区水资源规划、道路规划、农村电网规划、生态修复规划的基础上，确定12个村民自然小组为项目区，涉及432户农户1724块1645亩承包地。

推行标准化设计。依据《高标准农田建设通则》等制度，制定差异化设计模板，明确沟渠衬砌厚度、道路荷载等关键设计参数。专班和设计单位深入田间地头进行实地调研，结合当地的地形地貌、土壤条件、水资源分布以及农业产业发展规划等因素，制定科学合理、详细周密的高标准农田建设规划。

做好项目全面内容规划设计。项目规划设计人员同村组干部群众一起到田间、到地块、到村界、到户界、到水旁、到路旁、到沟旁、到林边实地踏勘，明确项目边界、土地利用现状、灌排设施、交通道路现状与可利用情况、灌排方式等。运用无人机航测、土壤探地雷达等技术，识别地下障碍物和土层结构，避免设计缺陷。因地制宜考虑道路、排灌渠道、机井、输电线路等实体工程，以及土壤改良、肥力提升、农田防护与生态环境保持、农业科技服务等隐蔽工程建设，注重宜机化改造。

通过对项目现状踏勘和熟悉基础资料的基础上，明确项目规划的目标和任务，并结合实际就规划思路和规划方案情况，同村组干部和技术人员召开规划设计初步方案论证会，通过充分征求县镇干部群众和相关部门意见，编制可行性研究报告，组织专家论证，在上级审批后组织实施。规划设计过程中，引导农民参与项目设计，让村集体和群众发挥主体作用，镇村干部多次到地块查勘，与群众现场讨论沟通构图确认，确保一次性规划设计到位，让项目区耕地全部变高标准农田。

三、严控项目过程管理，确保施工到位

做好项目施工组织。根据招标结果，针对项目施工特点，选定有丰富施工经验的项目经理，组织精干的施工队伍，配备先进的施工设备，组织实施。项目经理在业主和监理工程师的监督下，严格履行合同，抓好生产运行和衔接，落实技术和质量措施，搞好项目施工组织管理。

严格技术标准与施工规范。平整土地施工，采取局部平整方案，一个大田块为一个平整单元，减少土方运量，耕作层分批剥离，就近堆放在平整区内。土石方推高填低，尽可能做到挖填平衡，实现平整单元内土地平整的统一化。田坎施工根据土质好坏、坡度大小和方便耕作等条件来确定，以能使田坎稳定而又少占耕地为原则。根据区域地层特点，因地制宜的确定田坎为土坎或石坎。土石方分层填筑，石块摆放平整，靠紧密实，填筑符合设计要求的土并分层压实，同一碾压层采用同类土壤进行填筑，非同类土应分层填筑，不能混杂铺填。碾压时先用履带拖拉机预压，再用振动压路机碾压。项目设计派出代表进现场做好设计服务工作，听取现场施工、当地干部群众合理化的意见建议，及时调整修订设计方案，保证工程建设的顺利进行。动员村内“德高望重”的村民参与，做好政策宣传、矛盾调处和程质量监督。

严格项目验收。项目建设的主体工程全部完成后，县级组织农业、水利、财政等部门、镇以及监理、审计等单位通过听取汇报、查阅档案、核实现场等多种方式开展项目验收。验收时邀请农户、新型农业经营主体、村集体经济组织代表参与，重视利益相关群体的诉求。建立硬指标考核机制，委托第三方专业机构重点检测灌溉水利用系数、土壤有机质含量、田块平整度等核心指标。由审计部门审计高标准农田建设中的规划设计、工程质量、资金使用等。

统筹项目资金保障。县财政通过专项债、国债、土地整治、水利工程建设等筹措资金，集中支持高标准农田“小田并大田”建设。投入资金对原有提灌设施进行更换泵机3套，增补泵站1座，使项目区灌溉覆盖率达100%。同时配套灌溉、排水渠道16条共5.8公里，将降雨排至茅坝河中，排水覆盖率达100%。结合原有道路体系，根据规划田块，建设33条生产道路，长9公里；同时在田面与道路高差超过50厘米的区域，修建下田坡道，方便农机进出，项目完工后道路通达率100%，机械化率100%，使整个项目区域实现“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排、机能行”的高标准农田建设目标。

四、促进土地经营权流转，确保灵活到位

合理划分耕种区。项目区开展“小田并大田”试点，通过整治把不必要的田埂去掉，地块数由1724块减少为329块，缩减1395块，改后面积为1649.18亩，最小地块面积0.44亩，最大地块面积46.16亩，平均地块面积5亩。土地集中连片后，村集体根据区域耕种条件和土质不同，把耕地划分为一、二两个等级，确定700元和500元两种土地经营权流转价位，供农户和经营主体选择。村集体在征求村民意见基础上，让愿意继续种地的农户优先选择靠家靠路的位置，形成自种区。让不愿种地的农户，把土地委托给村集体集中对外流转，形成租种区。目前共有74户农户选择自种共516亩，有358户农户委托村集体集中流转1133.18亩。

规范自种区管理。自种区实行一户一块田，由农户自行选择，承包面积大于自种区田块面积的，不足部分由村集体发放土地流转费。承包面积小于自种区田块面积的，农户向村集体缴纳超出部分土地流转费。使用不同等级的土地，要按不同的价位计算流转价格，确定农户补交或集体补发差额部分。农户需要返乡种田，可在春节前向村集体提出申请，村集体给予优先调剂安排。

规范经营权流转。对租种区的土地经营权进一步完善农户书面委托协议，建立由村集体统一对外流转机制，引入新型农业经营主体，严格落实资格审查、项目审核和风险防范制度，保证村集体管理有效，农户收益不受损。流转合同实行一年一签订，每年元旦至春节期间签订合同，合同签订后即缴纳土地经营权流转费。对于一订多年的土地经营权流转合同，要缴纳风险保证金，并到镇农业农村发展服务中心备案，切实维护村集体、农户与经营主体的土地权属关系。

“小田变大田”改革后，茅坝村将“租种区”土地流转给包括湄潭茅坝龙脉皇米有限公司、湄潭久阳农业种植专业合作社等8家新型农业主体经营，重点做好水稻、油菜等作物轮作，有效优化了产业结构。同时建立了育秧、犁田、插秧、收割、烘干的水稻全程机械化社会化服务体系，提升了粮食产量和农业生产效益。据种植户刘明方介绍，“小田并大田”，最大的好处是能用上大型农机了。现在种一亩大粒香稻谷，流转费+全程机械化社会化服务等总计成本约1400元，每亩产900斤干稻谷，茅坝龙脉皇米有限公司每斤收购价3.4元，收入3060元，减去成本后每亩收益达1660元，种地效益还是很可观的。他去年种植仅20亩，今年与王建权合作，签订了200亩的土地经营权流转协议。截至目前，试点项目区内的农户已签订委托流转协议358份，村集体与经营主体签订土地经营权流转协议8份，流转土地1130多亩，村集体每年每亩收取土地流转管理服务费50元，每年村集体增收近8万元。

五、完善农田管护机制，确保管护到位

研究制定了《湄潭县农田建设项目工程管护实施细则》。明确管护主体。属于保修期内的农田基础设施工程，由施工单位负责管护。保修期满后，按照“谁受益、谁管护，谁使用、谁管护，谁损坏、谁修复”原则，开展建后管护工作，村组和新型经营主体配备管护人员和管护设备，农户负责自耕区域设施管护。

建立管护清单。农田资产移交后，按规定办理工程及管护工作交接手续，建立管护清单，对排灌设施、耕地、地力的管护，明确范围以及管护要求和措施，确保农田基础设施保护完好，不发生破坏耕地行为，确保土壤的肥沃程度稳中有升。

落实管护责任。设立工程管护资金专账，安排资金用于毁损农田基础设施修复。将日常管护行为明确写入土地经营权流转合同，落实经营主体在租种区域内的设施管护责任。建立管护检查制度和各类设施管护作业规程等，鼓励农民参与建后管护，优先从低收入农户中聘请管护员，并组织管护人员培训，做好农田基础设施日常巡查、检修与保护，协助有关部门处理举报和制止破坏农田基础设施和农田生态环境的行为，协助组织实施损毁农田基础设施修复，坚决遏制“非农化”、防止“非粮化”，避免耕地撂荒。

作者简介：陶通艾，贵州省湄潭县委改革办副主任；莫仁超，贵州省湄潭县农村改革试验工作中心主任。来源:《中国乡村发现》2025年3期