思想者｜刘士林：建设现代化人民城市，要走出传统思维惯性

【编者按】1月16日出版的2026年第2期《求是》杂志发表了习近平总书记的重要文章《在中央城市工作会议上的讲话》。2025年中央城市工作会议提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的目标。上海“十五五”规划建议将“人民城市建设持续深化”列为“十五五”时期上海经济社会发展的主要目标之一。在上海交通大学城市科学研究院院长刘士林教授看来，站在新的历史起点上，深入研究总结过往经验，深刻认识分析城市发展现状，对于建设现代化人民城市、实现让人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理论和现实意义。以下是他在中国城镇化促进会的演讲。

2015年中央城市工作会议提出“人民城市”，2025年中央城市工作会议提出建设“现代化人民城市”，十年间，人民城市建设不仅取得显著成效，也被赋予了更加丰富的内涵和更加重要的使命。2026年是“十五五”开局之年，站在新的历史起点上，深入研究总结过往经验，深刻认识分析城市发展现状，对于建设现代化人民城市、实现让人民在城市中生活更加美好的愿景，具有重要的理论和现实意义。

正确理解“人民城市”要厘清三对关系

从理论来源上讲，人民城市既有马克思主义的思想基因，也承载着中国共产党建设城市的红色理想。自“人民城市”提出以来，相关研究与讨论一直在进行。在我看来，要正确理解“人民城市”的核心要义，关键要厘清人民城市与新型城镇化、现代化人民城市与中国式现代化、人民城市与城市更新这三对关系。

一是人民城市与新型城镇化的关系。人民城市是中国特色城市发展道路的新产物，新型城镇化是我国确立的城市发展总体战略。在“人民城市”提出之前，人们通常认为世界上的城市没有多大差异，比如交通越便捷越好，公共服务水平越高越好等，不仅西方城市需要，中国城市也同样需要。这在理论上是不错的，但在实践中并非如此。因为它忽略了一个重要前提，即每一个城市的资源都是有限的，不可能满足每一个人的需求，由此就产生了一个问题，即在“切蛋糕”时采取什么标准，重点或优先满足谁？人民城市理念对此作出了回答：人民城市人民建，人民城市为人民，以人民为中心是我们建设、管理和评价一座城市的出发点和落脚点。

建设人民城市，是人民当家作主在新型城镇化领域的集中体现，也是以人民为中心对城市资源要素配置作出的重大制度安排，为解决一些长期存在的深层次问题和矛盾提供了思想武器。如在推进新型城镇化的工作中，我国提出要重点解决“三个1亿人”的目标，其中就包括促进1亿“半城市化”人口落户城镇、享受市民待遇。又如上海在人民城市建设中提出的“五个人人”——人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同，则进一步提升了新型城镇化建设的“人民性”。由此可见，人民城市代表了新型城镇化的更高发展阶段，展示了中国特色城市发展道路的美好愿景。

二是现代化人民城市与中国式现代化的关系。现代化人民城市是对人民城市的丰富和发展，从字面上看，前者比后者只多了“现代化”三个字，但这不是泛称，而是特指中国式现代化。

现代化与城镇化的关系十分密切。就我国而言，城镇化被看作是现代化的历史任务、重要引擎、重要载体和必由之路。现代化人民城市与中国式现代化的关系，是在“城镇化”和“现代化”基础上发展而来的。在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出：“在我们这样一个拥有十三亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。”这意味着我们不能照搬西方城镇化理论和模式，必须要探索走出一条中国特色城市发展道路。在2023年2月7日学习贯彻党的二十大精神研讨班开班式上，习近平总书记强调：“中国式现代化蕴含的独特世界观、价值观、历史观、文明观、民主观、生态观等及其伟大实践，是对世界现代化理论和实践的重大创新。”正是基于这一重要论断，中国式现代化被赋予了人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的中国特色和中国风格，由此在西方现代化之外，为那些正在或者想要走现代化道路的国家提供了全新选择。

中国城市的现代化，不仅是城市的现代化，更是属于人民的城市现代化。在这方面，我们过去有过不少教训，一些城市在建设中损害了人民群众的切身利益，这样的城市风景再美、再现代化，也不是我们想要的现代化城市，因为其丢失了“人民”这一灵魂。就此而言，如果说城镇化是现代化的必由之路，那么现代化人民城市则是中国式现代化城市建设的主体形态。

三是人民城市与城市更新的关系。在学界讨论中，新型城镇化往往被分为“上半场”和“下半场”，“上半场”主要是城市建设，“下半场”主要是城市更新，后者是现代化人民城市建设的重要内容。

一般认为，新型城镇化的“上半场”主要以基建、产业和投资为驱动力，而“下半场”是以基础设施升级改造、功能体系优化、生活质量改善提高为主要任务。这不仅意味着城市在战略定位、框架体系、重点工作等方面正在发生深刻而全面的变革，也进一步凸显了坚持以人民为中心的发展思想、建设现代化人民城市的重要性和紧迫性。

具体来说，“上半场”大规模的城市建设，主要是“GDP”挂帅，为了发展经济，一些城市把承载着城市文脉、适合老百姓生产生活的老街区改造为金融街、中央商务区，不少项目沦为“形象工程”。新型城镇化进入“下半场”，大拆大建的粗放模式已不再适用，也难以持续，城市更新成为主要内容。城市更新主要以老化的基础设施、功能退化的老建筑、公共服务存在短板的老街巷等为对象，在更新中完成设施迭代、功能升级，充分体现了“投资于人”。

需要指出的是，与中国式现代化是人口规模巨大的现代化相一致，我国的城市更新必然是一个需要不断克服各种困难、不断努力的历史进程。这就要求我们必须更加自觉地坚持人民城市理念，牢记习近平总书记关于“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准”的谆谆教诲，既要做好城市的“物理更新”，也要做好城市的“人文更新”，让城市成为人民群众高品质生活的空间。

深刻认识建设现代化人民城市面临的挑战

当今世界进入新的动荡变革期，我国城市发展已从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。面对不确定、难预料的因素增多，建设现代化人民城市，必须深刻认识城市面临的挑战，并作出符合城市发展规律和人民预期的正确选择和有力回应。

一是要走出传统思维惯性，加快转变城市发展方式。

经过持续多年的大规模建设和高强度发展，我国大多数城市开始出现增速放缓、内在动能不足等问题。但是，一些人的思维还停留在过去，挖空心思找建设用地指标，试图沿用大拆大建的老办法来“创造GDP”。但这充其量只能解“一时之急”，对于城市长远发展是不利的。建设现代化人民城市，需要从根本上转变城市发展理念和发展方式，抓紧研究制定适应当下的政策、战略、功能体系和体制机制。

二是要更加关注城市人口这个关键变量，努力把城镇化率保持在合理区间内。

古人说：“城所以盛民也，民乃城之本也。”城市是人的城市，集聚的人口是城市和农村的重要区别。从历史上看，古代长江流域在唐宋以后超越黄河流域，主要原因之一就是黄河流域的人口因战乱而大量迁入长江流域。

在城镇化率已接近70%的今天，人口要素成为影响我国城市发展的关键变量。城市人口的增加和减少，不仅直接关联着生产和消费，也会影响到城市在基础设施、产业发展、公共服务等方面的政策制定、规划布局等。这里简单算一笔账，按照过去的测算，每一个农民进城，仅基础设施就需要投入50万元。目前，我国城市基础设施得到极大改善，即使按照新的测算，人均也在15万至20万元之间，这背后依然是一个万亿级的市场，同时还会带动城市多个领域实现增长。就此而言，如何把我国城镇化率保持在合理区间内，既避免增长过快，又避免增长不足，是建设现代化人民城市需要着重考虑的战略议题之一。

三是要全面深化城市体制机制改革，不断释放城市发展的动力活力。

以前我们常说，中国城镇化的突出特点是“由政府和市场共同主导”，这既有助于发挥政府的宏观调控作用，也为市场机制提供了足够的空间，与单纯依靠政府或单纯依赖市场相比，有其独特优势。但在现实中，由于未能完全理顺“政府”和“市场”的关系，也出现了扭曲城市发展规律和市场经济规律的问题，在一定程度上影响了要素的合理流动、资源的公平配置和统一的市场建设。要解决这个问题，只能靠深化体制机制改革，进一步理顺“政府”和“市场”的边界和权责。

党的二十届四中全会提出，坚持有效市场和有为政府相结合，这为深化城市体制机制改革指明了方向。在实践中也不乏好做法，比如，前段时间我到东莞开会，晚上出来一看，街上、饭店、商场里全是人，全是火热的消费场景，热闹的市井画面，人们创造了城市，也享受着他们的创造，这不就是一个城市应有的样子吗？总之，立足于现代化人民城市建设，把构建与之相适应的政策体系和体制机制置于更加重要和突出的位置，努力解决生产力和生产关系、政府和市场、秩序和活力等方面的不协调、不均衡问题，既要避免政策失效，也要避免市场失灵，这应该成为人民城市在构建现代化治理体系、提升治理能力方面的重要任务。

建设现代化人民城市需要推动理论和实践创新

1990年7月31日，在写给吴良镛先生的一封信中，钱学森先生首次提出“山水城市”的概念，同时明确表示“中国人就该真建几座山水城市给全世界看看”。经过新中国成立以来70多年的持续探索，“现代化人民城市”这个中国特色城市发展道路的目标得以确立。展望未来，我们不仅要建设一批现代化人民城市“给全世界看看”，同时还要探索形成具有中国特色的人民城市规划理论和方法体系，在服务我国城市现代化建设的同时，为当今世界城市治理提供中国方案。

一方面，聚焦人民城市的理论创新，目前要重点在两方面发力。

一是深入研究和系统总结新型城镇化建设的主要经验和创新做法，推动形成基于中国经验、具有世界价值的现代化人民城市理论体系。目前，我们不是没有关于人民城市的研究和思考，而是还缺乏学理化研究阐释，在关于人民城市的概念内涵、范畴体系、基本框架、功能形态、发展目标和重点任务等方面，尚未形成广泛共识。要完成这个理论任务，必须把坚持以人民为中心的发展思想作为座右铭。有了这条铁律，也就为人民城市树起了“定海神针”。

二是要在建设人民城市的总目标下，进一步梳理创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市，以及更为具体的海绵城市、儿童友好型城市、文化旅游城市、文旅消费城市等不同城市形态，探索形成与中国特色社会主义发展道路相适应、相匹配的现代化人民城市体系。城市不应该也不可能“千城一面”，不同类型的城市建设目标，都承载着人们的需要和愿景，都体现了人民城市理念。

另一方面，锚定现代化人民城市建设的伟大实践，需着力做好三方面的工作。

一是深刻认识和更加自觉地尊重城市发展规律。城镇化有高潮，也有低谷，这是不以人的意志为转移的客观规律。如人口在某个阶段的增减、经济在某个区间内的波动等，都是正常和符合规律的。一些城市在快速发展中集聚了过多资源要素，特别是在超过了其容量与承载力之后，需要在人口、产业上做些调整，这在本质上属于城市的自我调节。对此要客观认识并主动顺应，避免采取过多的直接干预行为。

二是推动中华优秀传统文化与新型城镇化更好地相适应。文化是城市的灵魂，中华优秀传统文化是现代化人民城市建设的历史根脉和活水源泉。深入开展中华优秀传统文化的保护传承与活化利用，进一步发挥其对新型城镇化建设的加成、赋能、支撑和引领作用，可以为现代化人民城市建设营造良好的社会条件和文化氛围。在此过程中，要特别注意妥善处理好保护和发展的关系。由于近年来我国文物和文化遗产保护已取得长足进步，因此未来的重点应放在活化利用上，让城市灿烂的历史文化，更多地赋能经济社会发展，成为文明城市建设的深厚滋养和不竭动力。

三是把发展经济与促进共同富裕放在更加优先的制度安排上。目前，全球经济复苏缓慢，以实体经济为中心引领经济发展、以经济体制改革为牵引进一步全面深化改革，因地制宜发展新质生产力，成为具有全局性、根本性的战略优先事项。对于现代化人民城市建设而言，要加快推进城市经济高质量发展。同时，中国式现代化迥异于以资本为中心、贫富两极分化的西方现代化，必须把全体人民共同富裕放在更加突出的位置上。要千方百计把做强经济基础作为主攻目标，发展新型工业化、高新技术产业和各类富民产业，以经济的可持续增长促进共富实践高质量发展。同时，要加强政策创新和制度建设，努力优化营商环境，为企业家及各类市场主体提供最好的服务保障，把现代化人民城市建成有价值、有意义、有梦想的生产生活空间和高品质精神家园。

【思想者小传】

刘士林上海交通大学媒体与传播学院教授、城市科学研究院院长，中国城镇化促进会副主席，浙江省城市治理研究中心首席专家，武汉超大城市治理研究院特聘研究员，《新型城镇化》编委会副主任。代表作《城市中国之道》译有法、俄、英、阿拉伯文版，《六千里运河 二十一座城》译有法、英、阿拉伯、土耳其文版。（作者照片由本人提供）

原标题：《思想者｜刘士林：建设现代化人民城市，要走出传统思维惯性》

栏目主编：王珍 文字编辑：王珍 题图来源：上观题图 图片编辑：邵竞 编辑邮箱：shhgcsxh@163.com

来源：作者：刘士林