朔州市政府和忻州市中级法院“斗法”的根源：土地置换协议的不明确性

1

2026年1月17日，南方周末刊发《“斗法”：中级法院向市政府下“最后通牒”》，引发法律圈特别是行政法学界的深思。

2024年11月，山西省忻州市中院向朔州市政府发送预处罚通知书，若不执行判决，将对市长吴秀玲执行每日罚款50元的处罚，并将市政府列入失信名单。

朔州市政府在回函中则措辞严厉地“警告”忻州市中院，称该院的执行决定可能造成国有资产流失。

就这样，这起行政案件一年多了仍然得不到执行，仔细分析这个案件，确实值得深思，因为我也遇到过类似的案件。

2

2003年，溢源居在朔州受让一宗土地，打算开发。后来朔州市政府因建设需要，与溢源居公司协商换地，后者同意。但市政府使用那块土地后，一直没有兑现“再找一块地”的承诺。

2006年，朔州市政府向溢源居公司提出了换地要求。其后和溢源居达成协议，在开发区范围内找适量土地置换溢源居公司地块。

很明显，这个协议约定是君子协定，由于约定不明确，事实上造成了后面20年的最终协议得不到落实。

3

一晃4年。

直到2010年5月，朔州市才拿出置换方案。

根据朔城规发〔2010〕1号文件，朔州市将在梁郡路西侧、引黄调度中心南侧预留45亩土地用于置换溢源居的土地，总体原则是等价不等量置换。

4

2015年8月26日印发的朔国土资发〔2015〕182号文件，对于2010年置换方案的解释是“由于种种原因土地置换问题迟迟未能解决，项目也无法落实”。

5

2020年10月11日，即溢源居公司异地起诉朔州市政府两天之后，朔州市把2010年承诺置换给溢源居公司的梁郡路西侧、引黄调度中心南侧预留的45亩土地给卖掉了。

全国公共资源交易平台信息显示，这块地的成交日期为2020年11月10日。

6

2020年下半年，溢源居与朔州市政府进行过多次协商。

时任朔州市副市长、规划和自然资源局局长以政府协调解决问题师出无名为由，建议公司起诉。

这几乎也是当前政府操作的基本盘：以事实为根据，以法院为准绳。

7

溢源居于2020年10月9日将朔州市（地级市）政府起诉至忻州市中级人民法院（易地管辖），诉请朔州市政府履行置换承诺并补偿经济损失。

2021年10月15日，忻州市中院作出一审判决，判令朔州市政府于60日内对溢源居的请求重新作出处理，驳回了溢源居公司补偿经济损失的诉求。

溢源居不服，上诉至山西省高院。2022年12月15日，山西省高院作出二审判决，维持原判。

这样的判决我手头也有好几份，但这能解决问题吗？

8

最高人民法院《关于在审判工作中促进提质增效推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》（法发〔2024〕16号）围绕诉讼中多见、常见“一事多案”“案结事不了”“一案结多案生”“程序空转”等实际问题，提出了明确指导意见，推动矛盾纠纷实质性化解。

第十四条人民法院审理行政案件，在坚持合法性审查原则的基础上，应当加强对实质诉求的审查、回应，依法作出有利于实质性化解行政争议的裁判：（一）人民法院判决行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当根据案件相关事实尽可能作出内容具体明确的判决。确需行政机关调查或者裁量，责令重新作出行政行为或者采取补救措施的，应当在裁判文书中对重作标准、履行期限等内容进行指引。（二）当事人请求撤销被诉行政行为、确认被诉行政行为违法或者无效的，人民法院可以释明一并解决可能存在的行政赔偿争议；在行政赔偿案件中能够一并解决补偿问题的，应当一并作出处理。（三）人民法院认为处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定有错误的，应当尽可能在查明案件事实的基础上，直接判决变更。

9

2023年6月，朔州市政府授权朔州市规划和自然资源局对评估公司进行公开招投标，对涉案土地地价进行评估，涉案土地估值为9884.5万元。

然而，朔州市政府并不认可这份由政府招标的公司作出的评估报告。于是，忻州市中院又摇号选取一家评估公司进行评估。2024年10月，评估公司给出结果，估值为8961.33万元。

10

2024年10月15日，忻州市中院致函朔州市政府，责令其履行山西省高院的判决。

但朔州市政府仍无动静。

2024年11月5日，忻州市中院向朔州市政府送达了预处罚通知书，措辞严厉，认定朔州市政府“属于有履行能力而拒不履行法律文书确定义务”，如继续拒不履行，将把朔州市政府列入失信被执行人名单。

9天之后，忻州市中院又对朔州市市长吴秀玲作出了预处罚通知书：如拒不履行，法院将对吴秀玲处以每天50元的罚款，并向山西省检察机关及山西省政府提出司法建议，如10日内还不履行，法院将作出正式处罚决定。

这次，朔州市政府有所反应，向忻州市中院申请延期三个月再作出处罚决定。

11

2024年4月18日，山西省营商环境督导组到朔州参加朔州市优化营商环境政企专题座谈会。南方周末记者获得的材料显示，山西省纪委、山西省专班督导二组、山西省专班督导五组都派员参会，朔州市参会的有两位市委常委、副市长，内蒙古山西商会也获邀参会。会上专门讨论了溢源居的问题。

12

2024年11月21日，朔州市政府复函忻州市中院，解释称溢源居2003年受让土地时的价格是3.38万元每亩，远低于2003年3月朔州市政府公布的市区基准地价。基准地价中，商业用地价格区间为每亩7.9——13.9万元。

朔州市政府在复函中称此案“可能涉及国有资产流失，因此需要审慎处理”。

这个我都不用解释了，多少政府不作为都是以这个理由，因为百试不爽。

13

2024年12月30日，忻州市中院作出执行裁定，裁定朔州市政府向溢源居补偿8961.33万元。

2025年1月10日，朔州市市长吴秀玲批示：朔州市规划和自然资源局要积极作为，企业的合法利益应予以保障，同时，要确保在国有资产不流失的前提下依法合规予以解决。

14

2025年9月，忻州司法系统与朔州市政府进行了一场激烈的交锋。

忻州市中院称，山西省高院要求定期对一年以上长期未结案件和涉党政机关案件进行清理，本案也在统计范围内，“并多次被山西省高院督办”。

忻州市中院要求朔州市政府一次性彻底解决该历史遗留问题。这是忻州市中院给朔州市政府的“最后通牒”。

一个星期之后，即2025年9月16日，朔州市政府回复了：“市长及分管副市长均在北京参加培训学习，待分管副市长培训学习结束后具体研究相关事项。”

15

到2026年1月17日，南方周末刊发《“斗法”：中级法院向市政府下“最后通牒”》发出，仍然没有解决。

当然，相信随着新闻报道，应该会很快解决，尽管现在的南方周末离一纸风行的时代很远了。

但如果都靠舆论监督，谁还相信法律啊？

2026年1月17日星期六

很多朋友后台希望建立个读者交流群，以方便读友反馈意见，读者的需求就是我们写作的方向 。

要求：实名申请加入，入群后是否实名自便。

请加329769908。

通行证：入群。