政策之“眼”：以“存量活棋”破“增量困局”的全局调控

作者 |虞滟萍 责编 | 韩玮烨

摘要：

本篇节选自睿和智库《中国不动产资产管理发展概要蓝皮书（2025-2026）》政策篇，

完整报告将于1月21日正式发布。

GDP趋势

告别了过去“大开大合”式的周期调控，2025年的中国不动产政策展现出前所未有的定力与精细度。政策主线清晰而坚定：“激活存量、托住增量”，其核心逻辑已从简单的“救市”或“打压”，转向深刻的“建机制”与“优结构”。

政策不再是追求普惠式的全面刺激，而是化身为精准的“手术刀”，聚焦于城市更新、资产证券化、保障性租赁住房及产业升级等关键领域，为行业的健康可持续发展开出精准“药方”。

增量开发

从“规模扩张”转向“质量适配”‍

全国供应土地占地面积

增量市场虽然不再是舞台的绝对中心，但其“压舱石”的作用依然重要。2025年的政策导向明确，增量开发的重点已从追求速度和规模，彻底转向提升质量和优化结构。

首先，在土地供应端，结构性倾斜成为常态

各地方政府的年度供地计划中，保障性住房、产业用地、公共服务设施用地的占比显著提升，而纯商品住宅用地的供应则更趋审慎，尤其是在库存压力较大的二、三线城市。这一变化从源头上引导市场供给匹配社会真实需求。

其次，存量土地的绩效管理被提上日程

多地开始推行“用地绩效评价”制度，对已出让但开发进度缓慢、利用效率低下的土地进行评估。对于低效、闲置用地，政策工具箱里包含了限期开发、协议收回、鼓励转型（如转为保障性租赁住房或产业M0用地）等多种手段。这不仅是对土地资源的节约集约利用，也倒逼开发商从“囤地”思维转向“精耕细作”。

最后，在融资层面，“白名单”制度在2025年得到深化和优化

监管机构与金融机构的联动更加紧密，精准支持那些财务状况相对稳健、项目质量优良的合规企业。资金的用途被严格限定在 “保交付、稳民生”的核心任务上，确保项目能够顺利竣工，保障购房者的合法权益。这标志着金融支持已从对“主体”的普惠，转向对“项目”的择优，旨在化解风险，而非鼓励新一轮的规模扩张。

城市更新

从“拆改留”到“运营激活”‍

如果说增量开发是“托底”，那么城市更新无疑是2025年政策“激活存量”的主战场。政策的着力点已经超越了过去“拆、改、留”的物理空间改造，进化到“留、改、提”并重，核心在于通过运营激活，实现经济功能与社会功能的双重再生。

政策重点清晰地聚焦于三大领域：老旧小区改造，着力于提升居住品质与社区服务；低效工业园区转型，鼓励向“专精特新”产业园、研发总部基地等高附加值方向升级；闲置商业设施活化，支持将其改造为租赁住房、社区配套或新兴消费空间。

2025年1-11月全国城市更新基金概览

维度

关键信息

基金数量&规模

截至2025年11月，已经有28个城市（含直辖市、计划单列市）设立城市更新基金，累计募集资金约4550 亿元（人民币）。其中，规模在100亿元以上的基金有8只（上海、广州、北京、武汉、杭州、天津、南宁等），单只最高2000亿元（广州城市更新基金）。

基金模式

1.母子基金结构：地方政府或国资委牵头设立母基金，统一管理资金；子基金针对具体项目进行投资与运营。
2.单项目基金：项目实施主体联合建筑、地产、保险等多方发起，直接对单一更新项目出资。

主要发起人

-政府/城投：如广州城市更新基金（越秀集团、广州地铁、珠江实业）；上海城市更新基金（上海地产、招商蛇口、万科、国寿等）；北京中关村科学城城市更新与发展基金（北京建工、上海宝冶等）。
-社会资本：国开行、商业银行、保险公司、私募基金等提供配套资金。

政策依据

-《关于持续推进城市更新行动的意见》（中办、国办）‍：明确提出设立城市更新基金、完善投融资机制、鼓励政府与社会资本合作。
-《土地储备管理办法（修订）》：将城市更新、成片开发纳入土地储备范围，为基金提供土地资产支撑。
-《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025版）》：首次将“城市更新设施”列为独立行业门类，推动基金与REITs互补。

融资渠道

1.政府财政+专项债：专项债用于收回闲置土地、收储存量商品房，配合基金出资。
2.银行贷款/政策性金融：建设银行、工商银行等推出“城市升级贷”“产权质押贷”等长周期贷款，基金可作为资本金撬动银行授信。
3.REITs&ABS/ABN：城市更新项目可发行基础设施REITs或资产支持证券，形成资本市场直接融资渠道。

典型案例

-广州城市更新基金：总规模2000亿元，首期200亿元，采用政府+社会资本合资模式。
-上海城市更新基金：总规模800亿元，由上海地产、招商蛇口、万科、国寿等多方共同发起。
-北京中关村科学城城市更新与发展基金：规模300亿元，由政府牵头、企业与保险资金共同出资。
-武汉城市更新引导基金：计划设立50亿元，重点支持危旧房改造与产业园区更新。

基金投向

-老旧小区、城中村改造（拆迁安置、土地整治、复建工程）。
-旧工业区、历史文化街区活化（功能转换、产城融合）。
-公共设施、绿色基础设施（污水管网、公共服务设施）。

运行机制

1.资本金+杠杆：基金出资占项目资本金20-25%，撬动银行贷款，实现“资本金+杠杆”模式。
2.收益分配：项目产生的租金、物业费、政府补贴等现金流用于基金回报，优先/次级分层结构常见于REITs/ABS。
3.退出方式：项目完成后通过资产出售、租金收益、REITs上市或资产证券化实现基金退出。

地区分布

-华东：上海、杭州、南京、合肥等均已设立规模50-200 亿元的城市更新基金。
-华南：广州、深圳、南宁等地基金规模普遍在100-200 亿元之间。
-华北：北京、天津、石家庄等以政府引导基金为主，规模100-300 亿元。
-中西部：武汉、重庆、成都等城市近期陆续推出50-100 亿元的引导基金。

睿和智库整理

为了破解城市更新“资金难、平衡难”的痛点，2025年金融工具的创新成为最大亮点。政策层面大力鼓励设立市场化的城市更新基金。这种基金通常采用“母基金+子基金”的架构，由政府出资引导，撬动国企、金融机构和社会资本共同参与，形成多元化的资金来源。

截至2025年，全国已有超过28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达到4550亿元。为大规模、长周期的更新项目提供了宝贵的耐心资本。

以上海为例，其总规模800亿元的城市更新基金，已成为推动多个标志性项目落地的核心金融平台。

同时，政策积极推广“改造+运营”一体化的实施模式。通过引入专业的资产管理机构，将前期的改造投入与后期的运营收益深度绑定，确保项目不仅“改得好”，更能“活得久”。

资产证券化

公募REITs常态化，私募REITs兴起

2025年1-11月REITs（不动产投资信托基金）政策梳理

时间

政策文件（发布部门）

关键要点

2025-01-09

国务院办公厅《进一步培育新增长点，繁荣文化和旅游消费的若干措施》

明确支持符合条件的文化、旅游类项目发行基础设施REITs，首次将文旅资产列入REITs适用范围。

2025-01-13

中国证监会《2025年重点工作》

提出提高产业债融资比重、加快REITs市场建设，要求在保持资产质量的前提下扩大REITs发行规模。

2025-02-01

《求是》杂志（中国证监会主席文章）

强调要稳步拓宽REITs基础资产范围，鼓励创新资产（如租赁住房、城市更新设施）进入REITs体系。

2025-03

央行、发改委、证监会等联合《金融支持新型工业化的指导意见》

将REITs作为促进数字经济与实体经济深度融合的工具，提出在新型工业化项目中积极运用REITs融资。

2025-05-21

国家发改委《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》（发改办投资〔2025〕782号）

四大重点：
1）推动市场扩围扩容，重点支持收费公路、清洁能源、仓储物流、保障性租赁住房等成熟资产；
2）扩大新购入项目资产范围，支持已上市REITs通过扩募方式收购同类或关联资产；
3）强化项目质量把关，优先推荐对国家重大规划、战略有推动作用的项目；
4）加强组织保障，要求省级发改部门跟踪回收资金使用情况。

2025-06-04

《关于进一步培育新增长点，繁荣文化和旅游消费的若干措施》补充文件

再次强调文化、旅游类资产可发行REITs，推动文旅项目资本化。

2025-07

《关于开展零碳园区建设的通知》（发改委、工信部、能源局）

在零碳园区建设中鼓励运用REITs融资，探索绿色基础设施REITs发行路径。

2025-08-05

央行、发改委、证监会《金融支持新型工业化的指导意见》

明确“积极运用REITs等方式促进数字经济与实体经济深度融合”，为工业园区、数字基础设施提供REITs融资渠道。

2025-08-29

发改委《关于以城市为单元整体推进普惠托育服务发展的通知》

支持符合条件的民间投资项目发行基础设施REITs，进一步拓宽城市公共服务类资产的REITs适用范围。

2025-09-12

国家发改委《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》（再次发布）

强调加快成熟资产（如供热、水利、数据中心）项目申报，鼓励跨区域整合存量资产，推动扩募新购入项目的制度化落实。

2025-09-15

《关于金融支持新型工业化的指导意见》细化

将REITs纳入数字经济、工业园区等新型资产的融资工具，提出具体操作指引。

2025-10-30

商务部等五部门《支持符合条件的商业地产项目发行REITs的指导意见》

明确商业办公、商业综合体等商业地产可发行REITs，提供长期低成本融资，助力城市商业提质增效。

2025-11-15

国家发改委《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025版）》

将城市更新设施、酒店、体育场馆、商业办公设施、养老设施、租赁住房 等纳入REITs发行范围，标志REITs进入城市更新等新领域。

睿和智库整理

资产证券化，特别是公募REITs，在2025年被提升到前所未有的战略高度。它不仅被视为盘活存量资产的金融工具，更是推动整个不动产行业从“开发销售”模式向“持有运营”模式转型的关键催化剂。

公募REITs市场在2025年迎来“常态化发行”的新阶段。首先是资产类型的持续扩容，在原有的产业园、物流、高速公路等基础设施之上，市场化租赁住房、商业物业、文旅设施等资产被稳步纳入发行范围，为更广泛的存量不动产打开了退出通道。其次是发行和审核效率显著提升，扩募机制也变得更加灵活，支持优质REITs平台通过并购新资产实现规模化增长。这大大增强了市场对持有型物业的投资吸引力。

2025年1-11月涉及私募REITs（或类REITs）的政策要点

日期

发文部门

政策文件（标题）

关键内容（与私募 REITs直接关联）

2025-01-09

国务院办公厅

《关于进一步培育新增长点，繁荣文化和旅游消费的若干措施》

明确支持符合条件的文化、旅游类项目发行 基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）‍，为私募REITs在文旅资产上提供政策入口。

2025-01-13

中国证监会

《2025年重点工作》

将 加快REITs市场建设 列为重点任务，鼓励 民间资本（私募）‍参与REITs项目，提升私募REITs的发行便利度。

2025-02-01

证监会（《求是》）

《奋力开创资本市场高质量发展新局面》

强调 拓宽REITs资产范围、 支持民间投资项目（即私募REITs） 进入REITs发行体系，为私募REITs创造制度环境。

2025-05-21

国家发展改革委（发改办）

《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）常态化申报推荐工作的通知》（发改办投资〔2025〕782号）

四大创新：
1）‍资产范围再扩围（新增铁路、港口、通信铁塔、市场化租赁住房、文化旅游、养老设施等），为私募REITs开辟新标的；
2）‍扩募机制优化（缩短扩募周期至6个月，允许跨行业资产并购），私募REITs可更灵活进行二次融资；
3）‍项目把关“优中选优”‍，鼓励 民间投资项目（即私募REITs）进入推荐名单；
4）‍组织保障：设立专门协调服务机制，明确 民间资本 发行REITs的审批流程。

2025-09-12

上海证券交易所

《私募REITs扩募新规（实施细则）》

首次发布 私募REITs扩募适用范围、核心流程、信息披露要求，明确：
•私募REITs可在首次发行后 6个月内 进行扩募；
•扩募资产可为 同类或关联行业 的存量资产，提升资产组合灵活性；
•强化 项目质量审查 与 信息披露，确保私募REITs市场透明度。

2025-09-12

上海证券交易所（同上）

《私募REITs扩募新规（实施细则）》

该文件还规定 私募REITs管理人须具备资产管理资质，并要求 基金托管人、审计机构全程参与，提升私募REITs合规水平。

2025-11-28

申万宏源（证券研究报告）

《房地产行业2026年投资策略》

在政策回顾章节列出 2025年9月上交所私募REITs扩募新规，并指出该新规 放宽了私募REITs的资产范围与扩募流程，是私募REITs市场进入 多层次、常态化 阶段的关键节点。

2025-12-06

政府网站（政策解读）

《基础设施REITs再扩围》

进一步 扩大基础设施REITs资产类型，包括 文旅、养老设施、智慧城市等，对 私募REITs 的标的选择提供更宽广的空间。

睿和智库整理

与此同时，私募REITs（或类REITs）作为公募市场的重要补充，在2025年也呈现出蓬勃发展的态势。由于其结构灵活，可以嵌入对赌、回购、优先分红等复杂的交易条款，私募REITs成为存量资产盘活，尤其是那些尚未达到公募发行标准、需要进行培育改造的资产的重要工具。它在国企存量资产重组、受困房企资产处置，以及城市更新项目的前期融资中扮演了“隐形冠军”的角色。

更重要的是，政策正在引导REITs与国企改革、不动产纾困、产业升级等宏观战略相结合。一个“资产重组—运营提升—证券化退出”的价值闭环正在形成。例如，地方国企可以将旗下的低效园区资产剥离，通过与专业运营商合作进行升级改造，待运营成熟、现金流稳定后，再通过发行REITs实现退出，回笼资金用于新的战略投资。

财政与金融协同

“专项债+贴息贷款”支持存量改造

2025 年1-11月不动产领域的专项债与贴息贷款政策要点（按时间顺序）‍

为进一步引导资金流向存量盘活领域，2025年财政与金融政策的协同发力成为一大看点。

地方政府专项债的投向被进一步优化，明确优先支持保障性租赁住房的筹集建设、老旧产业园区的升级改造、智慧城市与公共服务设施建设等存量提质增效项目。专项债作为资本金，有效撬动了更大规模的商业银行贷款。

在此基础上，中国人民银行创新性地推出了“存量资产盘活再贷款”工具。这一结构性货币政策工具，目的在于鼓励金融机构以更低的成本，向参与存量不动产改造和运营的企业提供中长期贷款。通过央行提供的低成本资金，商业银行有更大的动力去支持那些周期长、前期投入大的存量改造项目，有效缓解了项目的融资难题。